A fegyveres erők feletti demokratikus kontroll sajátosságai a fejlett demokráciákban
I. Bevezetés
Néhány terminológiai kérdés
Meglehetősen általános, hogy egy tanulmány a használt fogalmak meghatározásával és a vizsgálódási kör határvonalai meghúzásával: a tárgy egyidejű pozitív és negatív definíciójával kezdődik. A pontosítás különösen indokolt egy olyan tárgykör esetében, amely lényegében az 1990-es években, a politikai átalakulás folyamatában jelent meg Magyarországon és a térség egészében. Viszonylagos újdonság tehát mind társadalmi tartalmában, mind koncepcionális-terminológiai megjelenítésében. Ezen a tényen az sem változtat, hogy 1990 óta ’a hadsereg civil irányítása’, mint fogalom, többtucat szó-összetételben és verzióban szédületes karriert futott be néhány év alatt a hazai sajtó és közélet egy részében. A nagyszámú publicisztikai-közéleti megjelenítés e szavakat mintegy ’bedobta a köztudatba’, anélkül azonban, hogy azokat feltétlenül értelmezte volna. Anélkül, hogy e közlések civil vagy katonai címzettjei, de esetenként maguk a közlők is, teljesen tisztában lettek volna a használt (nagyrészt idegen nyelvből fordított, és gyakran a honi intézményi vagy normatív ’fogódzókat’, ’megfeleléseket’ nélkülöző ) fogalmak értelmével. (Honvédelmi ügyekben járatos személyekkel beszélgetve még egy-két éve is tapasztaltam olyan tévképzetet, miszerint a civil irányítás egyszerűen a polgári minőség előjogát, felsőbbségét jelenti a katonaival szemben: vagy, hogy a politikai kontroll a volt pártkomisszár rendszer visszacsempészése a katonai szakmai területre – egy új név alatt.) Az évtized eleje óta eltelt időszak, - többek között konferenciák, tudományos közlemények és ismeretterjesztő előadások révén, - hozott ugyan előrelépést itthon a magyarázat és pontosítás terén, távol vagyunk azonban még attól, hogy a probléma leírására s elemzésére egyértelmű fogalom-rendszer álljon rendelkezésre. Ezért ezt az írást is szükségszerűen definícióval, és a téma behatárolásával kezdjük.
A jelen tanulmány a fegyveres erők demokratikus kontrolljáról szólva elsősorban a politikai intézményrendszer és a haderővezetés egymásközti viszonyára összpontosít. A civil-katonai kapcsolatok tárgyköréből tehát egy területet emel ki, és ezt mint hatalmi viszonyt vizsgálja elsősorban intézményi és normatív szempontból. Tudatában vagyunk annak, hogy a társadalom és a hadsereg kapcsolata lényegesen tágabb és sokrétűbb jelenség, és ennek az összetett kapcsolatrendszernek sok eleme – pl. a tiszti állomány társadalomban elfoglalt helye; egymásról alkotott civil és katonai képek, percepciók; a hadsereg megjelenése a médiában; a nem-kormányzati szervezetek és a haderő viszonya stb. – hatással van a politikai irányítás és a katonai vezérlés sikeres integrációjára, s így a civil kontroll hatékonyságára. Ezeket az elemeket a látómezőből nem teljesen kizárva, szükségesnek tartjuk ugyanakkor , hogy a vizsgálódási kör ezúttal szűküljön, és egy-egy ország honvédelmi felsőirányitása szerkezeti és működési sajátosságaira összpontosuljon.
A tanulmány a kontroll fogalmát az angol ‘control’ szó tág, a vonatkozó szakirodalomban elterjedt többes értelmében használja. Vagyis nemcsak ellenőrzést ért rajta, hanem (és elsősorban) irányítást, kormányzást, egyfajta kézbentartást, befolyást, uralmat a szó államhatalmi összefüggésében. (Vö. a Webster szótár control meghatározásával: ‘1. To check, test or verify; 2.a: to exercise restraining or directing influence over; REGULATE ; b: to have power over: RULE.’)[1]
Ez az írás - szemben néhány más, a tárgykörben született tanulmánnyal - nem tesz különbséget ’politikai’, illetve ’civil’ kontroll között, ugyanis mindkét jelző a hadsereg–irányítás és ellenőrzés demokratikus módszerének leírására szolgál. Mivel felfogásunkban a politikai döntéshozók egy szabad és plurális parlamenti szerkezetben csak demokratikusan választott, illetve kinevezett civilek lehetnek, a továbbiakban a politikai, illetve civil megjelölést, a demokratikussal együtt, azzal egyenértékűként, kölcsönösen felcserélhetőként használjuk.
A jelen bevezető nem vállalkozhat a politikai irányítás s ellenőrzés tárgykörének elméleti igényű, átfogó és részletes elemzésére. Ugyanakkor a következő ország-felsorolás nem is mellőzhet teljesen egy ilyen áttekintést, amely - a terjedelmi határok és a szerző ismereti és forrás- korlátai miatt is - szükségszerűen vázlatos és hangsúlyaiban bizonyára egyenetlen lesz. A következőkben röviden arra keresünk választ, hogy miért, milyen indokokból ragaszkodnak a fejlett demokráciák a civil kontroll intézményéhez? Hogyan valósítják ezt meg; a haderőirányitás/ellenőrzés terén mi a közös vonás a nemzeti sokféleségben? Kezdetnek, mi is vessük fel a probléma lényegét kifejező évszázados kérdést....
A ’Ki őrzi az őrzőket?’ dilemmája
A fegyveres erők kontrollja ’örökzöld’ politikai kérdés, nemcsak a modern kor demokráciái találták szembe magukat vele. Az a dilemma, hogy egy elkülönült fegyveres testület, amelyet a társadalom saját védelmére létrehoz, esetleg ugyanezen társadalom ellen fordulhat – az ókorig nyúlik vissza. 2500 éve már Platón felvetette a ’ki őrzi az őrzőket’ problémáját, és a ’sed quis custodiet ipsos Custodes?’ megfogalmazást nyert Juvenal Omnia Romae-jában később az antik Rómában is. A kérdésfelvetés korokon át ugyanaz maradt, jóllehet, ahogy változott a hadsereg és a társadalom, úgy módosult a probléma jellege is.
Európában a 17-18. században fejlődött ki a békeidőben is fenntartott állandó hadsereg, a Francia Forradalom, majd az azt követő napóleoni háborúk nagyban hozzájárultak e folyamathoz, és a katonaság további professzionalizálódásához. A hadviselés módjának változása és a katonai struktúrák fokozott intézményi elkülönülése megkövetelte a haderő társadalmon belüli szerepének pontosabb, egyértelműbb meghatározását.
Anglia a 17. században kihatásában igen jelentős politikai-alkotmányos harcot élt át: az uralkodó Első Károly és a Parlament csapott össze a hadsereg fölötti uralom kérdésében. Egy véres polgárháború után egyértelműbb parancsnoklási lánc jött létre, amit a vesztes király is elfogadott, és amely később a kontinens alkotmányos monarchiáinak is követett modelljévé vált. A haderő a parlament és a belőle alakult kormány irányítása alá került, jóllehet formálisan a király maradt a seregek főparancsnoka a monarchia 1660. évi visszaállítása után.
Egy századdal később az Amerikai Alkotmány megfogalmazói, kiknek gondolkodására nagymértékben hatott az angol radikális párt filozófiája, különös óvatossággal készítették elő azt a szövegtervezetet amely az új szövetségi hatalom politikai parancsnoksága alá helyezte a létrehozandó reguláris szárazföldi erőt és a haditengerészetet. Gondolkodásukat ki sértették az Óvilág nyomasztó emlékei Az Alapító Atyák aggodalmát a Virginia állambeli James Madison a következőképpen fejezte ki: ’Az állandó hadsereg egy túlsúlyos végrehajtó hatalom eszközeként nem sokáig lenne biztonságos társa a szabadságnak. A külső veszély elleni védelem eszközei mindig a belső zsarnokság fegyverei voltak. A védelem ürügyén fenntartott hadseregek egész Európában rabszolgasorban tartották az embereket’.[2]
Az alkotmányozók ezért egy olyan államszerkezetet hoztak létre, amely a fegyveres erőket egyértelműen a politikai hatalomnak rendelték alá, és a védelmi ügyek feletti felügyeletet - a fékek és egyensúlyok rendszerében - megosztotta a végrehajtó és törvényhozó hatalmi ág között. (A megosztás hogyanját részletesen az USA fejezetben tekintjük át.)
Európában a kora 19. század eseményei: a napóleoni háborúk és a német államokon belüli és egymás közötti fejlemények gyakoroltak hatást Carl von Clausewitz gondolkodására, aki első ízben kísérelte meg a politika és a katonai ügyek közötti kapcsolat filozófiai megfogalmazását. Clausewitz számára háború a politikai tevékenység része: a politika határozza meg a stratégiai célokat, és ezekhez képest a katonai elem csak eszköz. Ennél fogva a katonai cselekvést a politikai kövelményeknek kell vezérelniük, s a haderőt a civil hatóságnak és céloknak kell alávetni. Clausewitz ezzel az elemzésével - német (tehát egyedi, nemzeti) nézőpontból és tapasztalati alapról - a politikai kontroll átfogó igényét fogalmazta meg a születő európai új kor államai számára.
A demokratikus kontroll követelménye: a miért kérdése
A demokratikus államszerkezetben a politika primátusa a fegyveres erőkkel szemben a népszuverenitás elvére épül. Nem a civil minőség valamiféle előjogát jelenti ez a követelmény, és a legkevésbé sem azt előlegezi meg, hogy a civilek önmagukban véve jobb döntéseket hoznak biztonsági és honvédelmi ügyekben mint a katonák. (Ezt az állítást általánosítva éppúgy nem támasztják alá tapasztalati tények, mint az ellenkezőjét sem.)
Egy személyt nem polgári mivolta minősíti arra, hogy a haderő fölött hatalmi kontrollt gyakoroljon, hanem demokratikusan megválasztott, illetve kinevezett civil mivolta jogosítja fel erre. Az a körülmény, hogy a politikai intézményrendszerben elfoglalt pozíciója, szerepe a demokratikus folyamatban kifejezett népakarat megtestesítője. (Külön kérdés, hogy személy szerint mennyire alkalmas valaki e szerep betöltésére. Ez az aspektus viszont már túlmutat vizsgálódásunkon: egy adott kormányzat hitelessége, vagy az irányítás hatékonysága, professzionalizmusa kérdéséhez vezet el minket.)
A képviseleti demokrácia egyik alaptétele, hogy a hatalmat gyakorló politikusok felelősek azoknak, akik nevében alakítják és alkalmazzák a politikát. A katonaság nem tartozik ilyen felelősséggel a társadalomnak, - illetve pártpolitikai fogalomrendszerben: a választóknak. A népfelség elvéből következik, hogy csak demokratikusan létrejött civil hatóság fogalmazhat meg politikát, benne védelmi és biztonsági politikát. Az ő joga (és a választókkal szembeni kötelessége), hogy megállapítsa a fegyveres erők nagyságát, típusát, összetételét; védelmi koncepciókat, programokat alkosson; és meghatározza a vonatkozó költségvetést.
E tevékenységében nem nélkülözheti a hivatásos tiszti állomány szakértelmét, professzionalizmusát. Vagyis a katonai szakma, képviselői révén végig jelen van a döntési folyamatban: különösen a tervezés korai stádiumában van meghatározó szerepe a az egyenruhás szakértői in-putnak. Ez elkerülhetetlenül magában foglal belső vitát is: kritikai észrevételeket, szakmai ellenvéleményeket a tisztán politikai (adott esetben: leszűkítetten pártpolitikai) fogantatású civil kormányzati vagy parlamenti elképzelésekkel szemben. A döntési folyamat akkor teljes, (vagyis demokratikus és hatékony), ha a fegyveres erők hivatásos vezetői érdemi részt vállalnak benne - tudván azonban, hogy a döntés joga és felelőssége végsorban a politikusok kezében van.
Más szóval, a politikai rendszer (és még szélesebb értelemben: a társadalom), itt is igényli a katonaságot: szüksége van a védelmét szavatolni tudó, jól képzett, feladatát hatékonyan ellátni képes fegyveres erő hozzájárulására a stratégiai döntések megalapozásához. Ez a felismerés alkotja a ’funkcionális szükségszerűséget’ (Samuel Huntington kifejezése), amely végsoron minden nemzeti haderő létrejöttének kiindulópontja. A társadalom biztonságát veszélyeztető tényezők elhárításának követelménye arra készteti a demokratikus államot, hogy létrehozzon egy olyan szervezetet, amely kinyilvánított célja az erőszak alkalmazása; amely tekintélyelvű: erősen hierarchizált, alá-fölérendeltségre épülő – tehát több tekintetben is ellenpontja, tagadása a szabadelvű, plurális politikai intézményrendszernek.
A ’funkcionális szükségszerűséget’ tehát - éppen emiatt - összhangba kell hozni a ’társadalmi paranccsal’: azokkal a követelményekkel, amelyek a népfölség-elvre épülő társadalom lényegéből fakadnak; annak politikai erőit, eszméit és intézményeit jellemzik. ’E politika célja .... írja Huntington, ....intézményi szinten a civil és a katonai szféra viszonya olyan rendszerének kifejlesztése, amely más társadalmi értékek legkisebb mérvű feláldozásával maximalizálja a katonai biztonságot.’’[3]
Vagyis, a kormányzat az állami intézmények olyan szerkezetét és működési mechanizmusát kell, hogy kialakítsa, amely egyidejűleg tartja szem előtt a nemzetbiztonság érdekét és válaszol a demokratikus értékeket féltő állampolgári aggodalmakra is. Megőrzi, fejleszti a védelmi képességet, hatékonyságot, ugyanakkor beiktat olyan ellensúlyokat és fékeket, amelyek megakadályozzák a hadsereget abban, hogy bármiképp veszélyeztesse az alapvető szabadságjogokat, és a politikai intézményrendszer kiegyensúlyozott működését.
Ma, a 20. század végén a nyugati demokráciák nem azért ragaszkodnak a politikai kontroll elvéhez, mert fegyveres katonai puccstól tartanak a hadvezetés részéről. Nagyobb kockázat nélkül kimondható, hogy egy ilyen esemény valószínűsége a jelzett országokban a nulla körül mozog. A kihívást sokkal inkább az jelenti, hogy a politikai rendszeren és a társadalom egészén belül a katonaság - fegyverekkel való ellátottsága, szervezettsége, fegyelme, erős csoport-öntudata miatt - túlsúlyos nyomást gyakorló csoport-ként jelenik meg. Hangsúlyozandó, hogy tagjai tényleges szándékától függetlenül, objektíve az, - vagy legalábbis annak tekinti őt a civil társadalom.
Ha a honvédelmi és biztonsági politika alakításában ez a túlsúly még tapasztalat- és szakismeret monopóliummal is párosul, fennáll annak a veszélye, hogy az államirányitásban sérül a fékek és egyensúlyok demokratikus rendszere, s következésképp a népszuverenitás elve. Ezért fontos, hogy az intézményi és normatív biztosítékok mellett, a védelmi döntések minden szintjén jelen legyenek megfelelően képzett civilek: politikusok, köztisztviselők, szakértők, kutatók.
Ezt az igényt, alapvetően USA-beli tapasztalatokból kiindulva, a következőképpen fogalmazta meg egy amerikai szerző: ’Az elnöknek, vagy a miniszterelnöknek civil tanácsadókra van szüksége. A hivatásos katonák közt olyan erős a közös élettapasztalatokon alapuló bizalom és lojalitás, hogy a civil politikusok nem támaszkodhatnak kizárólag katonai tanácsadókra - még nyugalmazottakra sem. Ezért van az, hogy az Egyesült Államokban csak elvétve választottak meg elnökké volt katonatisztet, s aktív vagy nyugalmazott katonatiszt nem töltheti be a védelmi miniszteri hivatalt különleges felhatalmazás nélkül, illetve tíz éven belül nyugállományba vonulása után.’ [4]
A demokratikus kontroll a haderő politikai célok általi meghatározottságát jelenti, mégis hiba lenne a folyamatot leszűkítve polgári-katonai szembenállásként és hatalmi versengésként bemutatni. Egyoldalú és torz tehát az az értelmezés, amely a politikai irányítás bevezetésében a katonaság merő alávetését, korlátozását, visszaszorítását látja. Egyfajta új osztályharcos ’ki kit győz le’ küzdelmet, össztársadalmi ’zero sum game’-t, amelyben az egyik fél hatalmi és tekintélyi nyeresége, a másik fél ugyanilyen típusú és arányú veszteségét jelenti.
Szerencsésebb történelmű országok tapasztalatai bizonyítják, hogy ebben a viszonylatban is mindkét fél nyerhet, ’win-win’ eredményt érhet el, ha szilárd a jogállamiság, megfelelően elkülönülnek a társadalmi szerepek, és kölcsönös alkalmazkodás, együttműködési kedv jellemzi a közgondolkodást.
A polgári kontroll, miközben (pártpolitikai értelemben) depolitizálja a hadsereget, és demilitarizálja a társadalmat, egyidejűleg ’militarizálja’ a katonai hivatást és hadsereg-vezetést: erősíti annak szakmai öntudatát, professzionalizmusát, tekintélyét. Ezért a depolitizálást – a szakma-idegen politikai szempontok visszaszorítását - a hivatásos állomány saját csoport-érdekei szempontjából is csak ’győzelemként’ élheti meg.
Előnyét látja a katonai vezetés annak is, ha a honvédelmi minisztérium élén civil politikus áll. A polgári miniszter helyzeténél fogva hitelesebben és meggyőzőbben képviseli a tárca érdekeit parlamenti képviselőtársainál, pénzügyminisztériumi és más intézménybeli kollégáinál, mint azt egy hivatásos katonatiszt tenné. E ponton is a civil és katonai érdekek inkább egymást kiegészítőek, mintsem ellentétesek.
Leegyszerűsítően torzító a ’katona versus civil’ ellentétpár felállítása szervezet-szociológiai nézőpontból is. A fejlett társadalmak olyan összetett szervezet-együtteseket hoztak létre mind a polgári mind a katonai oldalon, amelyek belső tagoltsága, intézményi törésvonala számos elkülönült rész-érdeket teremt. Ezek a szervezeti rész-érdekek számos kérdésben a civil és a katonai szférán belül idéznek elő konfliktusokat. Eseti vagy tartós közös platformot, érdek-koalíciót, teremtenek katonák és civilek között, háttérbe szorítva az alapvetőnek vélt ’polgári-egyenruhás’ tagoltságot.
Elég itt utalni arra a tényre, hogy a polgári hatalmi ágak a demokratikus kontrollt gyakorolva egymást is ellenőrzik és egymással is versengenek az ellensúlyok és fékek rendszerében. Rivalizálhat például a törvényhozó és végrehajtó hatalom, valamint a parlamenti többség és az ellenzék a védelempolitika meghatározásában. Ütközhetnek az egyes minisztériumok - így a honvédelmi, külügyi, s pénzügyi tárca - érdekei; szembekerülhet – és esetenként ténylegesen szembe is kerül – az államfő a kormányfővel, vagy alacsonyabb szinten bármely politikus bármely politikussal, a hadsereg feletti kontroll ügyében.
Másrészt ismert, hogy a hadseregen belüli haderőnemi tagolódás (szárazföldi csapatok, légierő és haditengerészet) milyen jelentős rész-érdek megjelenítő és -érvényesítő erőt képvisel, és milyen gonddal jár az érdek-egyeztetés mind az egyesített vezérkar szintjén, mind alsóbb szinteken. Ugyancsak legendásan ismert a rivalizálás a hírszerző, felderítő és elhárító szolgálatok között, nemritkán azonos fegyveres testületen belül is. És akkor még nem szóltunk a katonatársadalom egyéb tagolódásáról, amely további súrlódási felületek lehetőségét teremti meg; ilyen például a rendfokozati, a ’hivatásos versus sorköteles’, illetve a ’vezérkarnál vagy csapatnál szolgáló’ elkülönülés.
A fentieket összefoglalva: igen félrevezető, bár a nemzetközi irodalomban nem ritka jelenség, a civil – katonai ellentét abszolutizálása; a politikai kontroll bevezetésének antagonisztikus párharcként való ábrázolása. Az előbbiekben néhány tapasztalati tényt igyekeztünk e szemlélettel szembeállitani. Nem lenne azonban helyes, ha e törekvésből bárki is a civil-katonai törésvonal összemosásának szándékát olvasná ki. Ez az dichotómia nagyjelentőségű szociológiai és politikai tény: egyebek mellett a politikai kontroll követelményének lényegi mozgatója.
Nem lebecsülendő társadalomlélektani súlya sem. Meglehetősen elterjedt jelenség, hogy a hivatásos állomány a védelmi ügyekben igen tájékozott civil véleményt is laikusnak, saját szakterületébe való amatőr beavatkozásnak tekinti. A másik oldalon nem ritka, hogy egy képzett és széles látókörű tiszt szakmai álláspontja minősül valamely parlamenti vagy közigazgatási érték- és célrendszerben szűk kaszárnya- sovinizmusnak.
Naivitás lenne azt hinne, hogy bármely demokratikus közeg képes e probléma ’megoldására’, a szó végleges, örökérvényű értelmében. Reálisan számolni kell tehát azzal a ténnyel, hogy a védelmi politika - a biztonsági kihívások észlelésétől, a stratégiai válaszok megfogalmazásán át, az eszközök és források (a védelmi költségvetés) meghatározásáig – számos súrlódási felületet, esetleges ütközőzónát teremt a polgári-hivatásos kapcsolatban. Egyetlen kormányzat sem tudja ezeket teljesen felszámolni; viszont köteles őket kezelni. Az alkotmányos működőképesség és a hatékony államirányitás érdekében is, a hatalom felelőssége, hogy a diszfunkcionális elemeket folyamatosan menedzselje.
A demokratikus kontroll követelménye: a hogyan kérdése
A politikai irányítás/ellenőrzés tárgyköre több síkon és megközelítésben ragadható meg. A lehetséges számos változatból itt hármat emelünk ki:
1./ a ’politikai filozófiai és alkotmányelméleti’ megközelítés,
amely a demokratikus jogállam alapvető jellemzői szempontjából vizsgálja a civil kontroll meglétét, lehetséges hiányosságait vagy teljes hiányát. Ez a sík a legáltalánosabb: a fegyveres erők helyét a társadalmi és politikai rendszerek egészében jelöli ki szerepüket (így törvényes jogosultságukat és felelősségi körüket) pedig döntően demokratikus alapelvekből vezeti le. Ilyen premissza egyebek között a népszuverenitás mindent meghatározó elsődlegessége, valamint a hatalmi ágak hármas megosztása: a törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom egymáshoz viszonyított önállósága és egyensúlya egy plurális és szabadelvű politikai rendszerben. A jogállamiság követelményeinek megfelelően ez a megközelítés nagy súlyt helyez arra, hogy a fegyveres erők demokratikus kontrollja alkotmányosan és törvényileg tisztázott viszonyok között érvényesüljön egy adott országban, s ezt a társadalmi és politikai szereplők cselekvően elfogadják.
2./ a ’ honvédelmi politika -formálás’ szemléletű megközelítés,
amely az alkotmányos elvekről már a megvalósítás politikai érdekviszonyaira és konfliktusaira, valamint a politikai kultúra elemeire helyezi a súlyt. Ezen a szemléleti síkon olyan kérdések vetődnek fel, mint a honvédelmi és biztonsági koncepciók megalkotása; a parlamenti többpártiság és a pártsemleges
hadsereg viszonya; a parlament - védelmi minisztérium – vezérkar együttműködése és lehetséges érdek-ütközései; valamint az egyéb intézmények: a nem-kormányszervezetek (pl. békemozgalmak, katonai érdekvédelmi szervezetek), a gazdasági lobby-érdekek és a média hatása a demokratikus kontroll tényleges alakulására.
Kevés területe van a politikai életnek (és tegyük hozzá: a politológiai elemzésnek), ahol ilyen kontrasztosan különböző természetű politikai intézmények és kultúrák találkoznak, vagy esetenként ütköznek, egymással. A honvédelmi politika kontrolljának kiemelkedően fontos eleme a törvényhozás, a többpárt-rendszer vitatkozó kultúrájának jelképpé vált intézménye. A parlament - képviselői és bizottságai útján - mindennapi tevékenységében találkozik a végrehajtásban kulcsszerepet betöltő, közhivatali kultúrát hordozó védelmi
minisztériummal, és a fegyveres erők képviselőivel, akik ismét egy más, az előbbi kettőtől különböző, szocializáció megtestesítői – a katonai érték- és magatartás kultúra hordozói. Ha ehhez még hozzászámítjuk néhány NGO mozgalmi kultúrájának, vagy a vállalati lobbyzók nyereség-orientált kultúrájának esetenkénti betüremkedését a fegyveres erők politikai irányításának/ellenőrzésének folyamatába, megállapíthatjuk, hogy a vizsgálatok e síkja a tág értelemben vett civil-katonai kapcsolatok minden bizonnyal legváltozatosabb elemzési terepe.
3./ az ’államigazgatási és honvédelmi vezetési rendszer’ szemléletű megközelítés, amely a szervezeti struktúrákra, közigazgatás technikákra, az intézményeken belüli és azok közötti folyamatokra a honvédelmi politika menedzsmentjére összpontosít. A vizsgálatnak ez a szempontja a politikai kontroll kérdésköréből azt domborítja ki, hogy az állam- (s benne a honvédelmi) igazgatás mennyire racionális és hatékony a döntési és felelősségi körök kijelölése tekintetében.
A felsőszintű irányi tásban mennyire egyértelműek az alá-, fölé és mellérendeltségi viszonyok, munkaköri leírások és együttműködési kötelezettségek? A honvédelmi High Command-ban hogyan illeszkednek egymáshoz a polgári és katonai szerep- és hatáskörök, hogyan alakul a parancsnoki lánc békeidőben és háborús helyzetben? Hogyan viszonyul egymáshoz a nemzetvédelmi minisztérium és a katonai felsővezetés struktúrája, terheli e ezt a viszonyrendszert bármilyen szabályozási tisztázatlanság, párhuzamosság, vagy más közigazgatási diszfunkcionális elem? Milyen rendszabályok vonatkoznak az ügykezelésre, a kölcsönös tájékoztatásra, az egyeztetésre, vagy a közös döntési kötelezettségre? S mindezek alapján, milyen a honvédelmi felsővezetés (High Command) készenléti állapota, milyen gyorsan és hatékonyan tud reagálni az esetleges válság-helyzetekre?
A fenti hármas tagolás elsősorban rendszerezési célt szolgál és elméleti megkülönböztetésen alapul. A gyakorlatban azonban e ’síkok’ sokszor metszik egymást, vagy egymásra csúsznak; az elemzők számára nem feltétlenül létezik merev határ az egyes megközelítések, s vizsgálati módszerek között. Mindazonáltal a demokratikus kontroll egyedi vizsgálataiban többnyire kitapinthatók az említett hangsúlykülönbségek. Ezt az elemzések tárgya és rendeltetése éppúgy befolyásolja, mint a szerző szaktudományos (jogász, politológus, gyakorlati közigazgatási vagy hadsereg-szervezési szakember) felkészültsége, vagy egyéni érdeklődése.
Jellemző– és tárgyunk szempontjából ez a hármas tagolás legfőbb tanulsága, - hogy az érett demokráciákban a haderő politikai kontrolljával foglalkozó munkák az alkotmányos alaptételek érvényesülését többnyire adottságnak veszik, és figyelmüket inkább a megvalósítás politikai és közigazgatási részleteire fordítják.
A kontroll problémái döntően mint gyakorlati közigazgatási és katonai vezetési kérdések jelennek meg: vagyis a hatékony megoldási technikákra összpontosító, pragmatikus szervezet és folyamat-elemzés kerül előtérbe.
Nyugat-Európa és Észak-Amerika államaiban is szép számmal előfordulnak súrlódások, kisebb vagy nagyobb zavarok a civil irányítás/ellenőrzés működési rendszerében.
Az Egyesült Államokban például a hidegháború végén, a kilencvenes évek első felében robbant ki vita a hadseregparancsnok (és általában a katonai vezetők) jogköréről, és részvételük szükséges mértékéről a külbiztonsági politika megfogalmazásában, illetve szélesebb értelemben: a politika alakításában.[5]
Nagy-Britanniában a Falkland szigeti katonai akció, majd az Öböl háborúban való brit részvétel politikai irányítása (hol a miniszterelnök, hol a védelmi miniszter túlsúlyos szerepe a londoni döntéshozatali folyamatban) vetett fel nagyon gyakorlati kérdéseket arról, hogy hogyan kell érvényesülnie a demokratikus kontroll elvének a kormányzati munka mindennapjaiban.[6]
Franciaország alkotmányos rendszere lényegében egy megosztott végrehajtó hatalmi szerkezetre épül: a kormánytevékenység egészéért felelős miniszterelnök mellett a kiterjedt jogosultságokkal rendelkező köztársasági elnöknek is meghatározott befolyása van a biztonság- és védelempolitikára. Ez a kettősség, hatalmi megosztottság általában nem okoz gondot, ha az elnök és a kabinet ugyanahhoz a politikai családhoz tartozik. A konfliktusok valószínűbbek, ha eltér a végrehajtó hatalom két ágának eszmei- politikai kötődése. Ezt a helyzetet, amely a jelenlegi kormányt is beszámítva három ízben fordult elő az Ötödik Köztársaság történetében, társbérletnek (’cohabitation’-nak) nevezi a francia politikai nyelvezet.[7]
Az említett problémák, esetenkénti feszültségek jórészt nem az alapelvek és -értékek zavaraira, vagy az alkotmányos rendezés hiányára vezethetők vissza. E tekintetben a fejlett demokráciákban széles társadalmi és politikai konszenzus van, amely több évtizedes – esetenként több évszázados- szerves történelmi fejlődés eredménye.
A 20. század végén a franciaországi, németországi, amerikai, brit vagy hollandiai közegben nem kérdés például, hogy a parlamentnek joga van a honvédelmi politika minden részletét ellenőrzi, és hogy a politikai pártoknak nincs helyük a kaszárnyákban. (Összehasonlítva: ez a tételsor távolról sem volt magától értetődő követelmény még a politikai ’elitben’ sem az 1990-es évek demokratizálódó Közép-Európájában, és még kevésbé az számos szovjet utódállamban és harmadik világbeli országban.)
Az egyes államokban – függetlenül azok méretétől, katonai képességétől, geopolitikai elhelyezkedésétől, szövetséges vagy semleges státusától – létezik egy sor olyan feltétel, intézményi, normatív vagy társadalmi adottság, amely nélkül nem beszélhetünk a fegyveres erők demokratikus kontrolljáról. A következőkben vizsgált nyugati államokban nagyjában-egészében mindenütt megtaláljuk az alábbi követelményeket és feltételeket, amelyeket egységes normaként általánosan elfogadnak :
- egy világos, és gyakorlati megvalósításában ’tesztelt’ alkotmányos- törvényi keret, amely rendezi a politikai intézményrendszer és a fegyveres erők kapcsolatának alapvető kérdéseit. Fontos igény, hogy súlyos értelmezési problémák ne terheljék a legfőbb politikai szereplők: a parlament, az állam- és kormányfő, a nemzetvédelmi miniszter és a vezérkari főnök alkotmányos kapcsolatát a haderőirányitás kérdésében; illetve ezek a jogállamiság követelményeinek megfelelően (például az alkotmány-bíróság bevonásával) rendezhetők legyenek.
- a parlament önálló, tevékeny szerepe a honvédelmi és biztonsági politika alakításában illetve befolyásolásában. Ez elsősorban a törvénykezés, valamint a költségvetés jóváhagyása és a forrás-felhasználás ellenőrzése (’a pénztárca hatalma a kard hatalma fölött’) terén érvényesülhet. Kiterjed mind a bizottságok (elsősorban – de nem kizárólag – a honvédelmi bizottság) munkájára, mind a képviselői testület egészének plenáris üléseken kifejtett tevékenységére.
- a fegyveres erők alárendelése a civil végrehajtó hatalomnak, elsősorban a parlamentnek felelős kormánynak, illetve a kabinet szakigazgatási szervének a nemzetvédelmi (honvédelmi) minisztériumnak. Valamennyi fejlett demokráciában ezt a minisztériumot polgári politikus vezeti, aki a kormány védelmi ügyekben illetékes szakminisztere, s akinek munkáját számos civil köztisztviselő és szakértő segíti. A miniszter a védelmi politika közvetlen irányításáért és a fegyveres erők törvényes működéséért tartozik politikai felelősséggel. Az áttekintendő nyugati országokban a védelmi minisztérium a ’civil-katonai kapcsolatok alapintézménye’, az a hely, ahol ’ a fegyveres erők és társadalom viszonya koncentráltan jelenik meg’.[8] Ennek az igénynek egyebek mellett szervezeti és személyi vetülete is van, amely például abban fejeződik ki, hogy a Vezérkar integrált része a közigazgatási egységként felfogott minisztériumnak, és a minisztérium apparátusában kiegyensúlyozott a polgári és a hivatásos tiszti alkalmazottak aránya.
- jól képzett és szakmailag hatékony fegyveres testület megléte, melynek munka- és létfeltételeit megfelelően biztosítja a polgári hatóság és teljesítményét erkölcsileg elismeri a civil társadalom. A hivatásos állomány nemcsak elfogadja a demokratikus kontroll tényét, hanem igényli is a politikai és katonai-szakmai jogkörök/felelősségek elválasztását. Tehát nemcsak, és nem is elsősorban, egy külső alkotmányos kényszer, ’engedelmesség’vezérli; hanem magatartásában egy belső meggyőződéssé vált értékrend fejeződik ki. Az ilyen típusú katonaság professzionálisan igényes, öntudatos testületi szellem (’esprit decorps’) jellemzi; nincsenek politikai céljai, illetve kellő önállósággal ellent tud állni a testület szakmai integritását veszélyeztető külső pártpolitikai beavatkozási kísérleteknek is.[9]
- egy, a demokratikus intézmények és értékek tartós (több évtizedes, esetleg évszázados) közösségére épülő fejlett civil társadalom léte, amely képes a legfontosabb politikai konfliktusok hatékony, erőszakmentes, parlamenti és tárgyalásos módszereket előnyben részesítő megoldására. Ennek a politikai kultúrának része a hadsereg helyére és küldetésére vonatkozó társadalmi konszenzus. (Például a meghatározó politikai tényezők között senki nem kérdőjelezi meg azt a tételt, hogy a hadsereg nem vethető be sztrájkolók ellen; hogy a parlamentnek joga van tájékozódni a biztonsági politika minden részletéről; és hogy a honvédelmi miniszternek civil politikusnak kell lennie.
Emellett az is hangsúlyozandó, hogy egy fejlett civil társadalom számos olyan nem-kormányzati szervezettel (mozgalommal, politikai párttal, alapítvánnyal és szellemi műhellyel) rendelkezik, amely védelmi és biztonsági ügyekben képes alternatívát kidolgozni a kormányzati koncepciókkal szemben. A demokratikus hatalom-megosztásra, illetve az ezt kifejező ellensúlyok és fékek rendszerére épülő politikai kontroll nem
nélkülözi a versengő alternatív védelem- és biztonságpolitikai elképzeléseket, és e megoldások kimunkálására képes független civil szakértőket és politikusokat.
A felsorolt feltételek nemzetközi méretekben elfogadottak, így normaértékűek a demokratizálódó társadalmak, köztük a közép- és kelet-európai országok számára. Amikor a NATO, vagy a Nyugat-Európai Unió dokumentumaiban ’a haderő demokratikus kontrollja’ követelményét említi, ezen lényegében a fenti egységes szemlélet és feltétel-rendszer megvalósítását érti.[10]
Szükséges azonban hangsúlyozni, hogy a demokratikus kontroll lényegi logikáját, alapszemléletét kifejező norma, nem jelent minden részletében másolható/másolandó mintát. A nyugati országok államirányitási rendszere intézményeiben, eljárási módjaiban, jogszabályaiban a megoldások szinte végtelenszámú változatát mutatja.
A civil-katonai kapcsolatok gyakorlati rendezése elsősorban az adott ország történelmétől függ: a hadseregnek hagyományosan más volt a történelmi szerepe Franciaországban, mint Hollandiában; és ma is egészen más a fegyveres erők társadalmi súlya Spanyolországban, mint Dániában. A történelmi és kulturális hagyományok különbsége magyarázza, hogy míg Németországban léteznek és működnek katonai szakszervezetek, addig Franciaországban a katonai érdekvédelem más (például minisztériumi monitoring) rendszerét fejlesztették ki, mint törvényes megoldást. Nagyban befolyásolja az irányítás/ellenőrzés szervezeti formáit és a hatáskörök elosztását az a tény, hogy egy állam köztársasági elnöki kormányzati rendszert alakított e ki (Pl. az Egyesült Államok, Franciaország), vagy parlamenti kormányzati formát követ (Anglia, Németország).
A honvédelmi felsőirányítás struktúráját érthetően meghatározza a fegyveres erők nagysága is. Az Egyesült Államok haderejének katonai vezetése az egyes haderőnemeken belül is igen összetett parancsnoki rendszert alkot, amely nehezen, vagy egyáltalán nem hasonlítható egy kis, vagy közepes méretű európai állam fegyveres testületének megfelelő rendszeréhez.
A fegyveres erők demokratikus kontrolljának nincs tehát egyetlen üdvözítő modellje, kizárólagos példaként szolgáló mintája. Ilyen már csak azért sem létezik, mert a bemutatásra kerülő nemzeti megoldások egyike sem végleges, statikus, hanem - mint arra az egyes esetekben még kitérünk -, dinamikus: történelmileg változó. A haderő civil irányítása ’nem egy tény, hanem folyamat’[11]. A változást éppúgy kiválthatja belpolitikai esemény (például egy, a választásokon győzedelmes pártkoalíció újító szándékú kezdeményezése), mint a nemzetközi közeg bármely jelentős változása.
Az utóbbi impulzusra a kilencvenes évek bőven szolgáltattak példát: számos új katonai kihívás – köztük a békefenntartó, s béketámogató akciók iránt megnövekedett igény, valamint a hagyományos ’kelet-nyugati’ háborús veszély csökkenése - módosította a fegyveres erők helyét és szerepét a társadalomban. Ezek változása viszont nem hagyta érintetlenül a civil-katonai kapcsolatok egyetlen fontos területét sem: enyhébb esetben különleges alkalmazkodási erőfeszítést követelt meg a kapcsolatrendszer minden szereplőjétől, súlyosabb esetben válságokat (lélektani, intézményi, politikai krízis-helyzeteket) idézett elő a társadalom és a hadsereg viszonyában[12].
A következő ország-áttekintés, miként az elméleti bevezető is, a polgári és a katonai szektor szerteágazó viszonyából a politikai intézményrendszer (a civil hatóságok) és a katonai felsővezetés (a vezérkarok, parancsnokságok) alkotmányos, szervezeti és működésbeli kapcsolatát emeli ki. Az egyes országpéldák – Nagy Britannia, az Egyesült Államok, Németország, Franciaország - nem esettanulmányok, a szó teljes, elemző értelmében. Az adott terjedelmi határokon belül, leíró igénnyel kívánnak rövid ismertetőt adni a demokratikus kontroll működésének legfontosabb jellemzőiről a kiválasztott négy országban.
NAGY-BRITANNIA
A parlamenti kontroll
Bár az új kor első valódi népképviseleti szervezete, tényleges hatáskörű parlamentje Angliában jött létre több mint három évszázada, ennek a parlamentnek a honvédelmi bizottsága (Defence Select Committee) csak 1979 óta létezik. Ez a tény kétségtelenül azt bizonyítja, hogy a fegyveres erők feletti kontroll hosszú időn át nem tartozott a brit parlament tevékenységének legfontosabb területei közé. Egy brit kutató véleménye szerint nemzetközi összevetésben ez a kontroll ma is a közepesen gyengének minősül. (Politika-befolyásolónak és nem politika-alakitónak nevezhető).[13]
A brit Parlament kétkamarás rendszerű: Alsóházból (választott Képviselőházból) és Felsőházból (a Lordok Házából) áll. Minkét ház foglalkozik védelmi és biztonsági kérdésekkel, részben plenáris ülésen, részben bizottságokban: amelyek közül a honvédelmi és külügyi bizottság (ritkábban: a belügyi, hírszerzési, költségvetési és szállítási bizottság) napirendjén szerepelnek ilyen ügyek.
Az Alsóház jelenlegi Honvédelmi Bizottsága 11 tagú: hét tagja a Munkáspárt, három a Konzervatív Párt, egy pedig a Liberális Demokrata Párt képviselője. Az összetétel megfelelően tükrözi a Képviselőház mostani pártösszetételét, amely az 1997-es választásokon jött létre. A bizottság feladatát meghatározó okmány, a ’Standing Order 130’ a Védelmi Minisztérium ’költséggazdálkodása, igazgatása és politikája vizsgálatát’[14] jelöli meg tevékenységi keretül. A bizottság a nyugat-európai átlagnak megfelelően (a közép-kelet európai országokénál lényegesen jobban, de az USA Kongresszusánál gyengébben) van ellátva anyagi és technikai eszközökkel. Kulcskérdés számára a tájékozottság; információit főként a Védelmi Minisztériumtól kapott személyes beszámolókból, írásos anyagokból,társbizottsági tájékoztatókból (együttes ülések), független, vagy saját szakértői forrásból meríti.
A két ház rendszeresen meghallgatja a királynő (aki államfőként a haderő jelképes főparancsnoka is egyben) parlamenti évadnyitó beszédét. Ezt a programnyilatkozatot a kormány készíti el, benne a követendő politika (így a védelempolitika) legfontosabb stratégiai kérdései fogalmazódnak meg.
A Védelmi Minisztérium évente jelentést készít, Fehér Könyv (Jelentés a védelem értékeléséről) címmel a parlament számára. (A Fehér Könyv nyilvános kiadványként is megjelenik, néhány éve németre, franciára és oroszra is lefordítják) A VM Jelentésben foglaltakat a Bizottság megvitatja és véleményezi. A képviselők által megfogalmazott javaslatokat megküldik, kiemelten a költségvetési és gazdasági természetű észrevételeket megküldik a miniszternek, aki ezek figyelembevételével készíti el a Jelentés végleges változatát.
A védelmi bizottság esetenként biztonságpolitikai kérdésekben is véleményt nyilvánít. Így, 1998 tavaszán meghallgatásokat tervez a NATO kibővítés kérdésében. Ugyanakkor nincs formális ratifikációs szerepe ebben az ügyben,[15]- helyzete itt is hasonló több nyugat-európai partner-törvényhozáséhoz, és lényegesen eltérő az amerikai Kongresszusétól.
A Védelmi Minisztérium és a katonai felsővezetés
A honvédelmi politika alakítása a parlamenti többségből alakultak a királynő által kinevezett kabinet jogköre és felelőssége. A kormányfő hangolja össze a nemzetvédelemmel kapcsolatos tevékenységet. Ő elnökli a Védelmi és Tengerentúli Politika Bizottságát, (Committee on Defence and Overseas Policy-t), amely a kabineten belül a nemzetbiztonsági stratégia meghatározásának, és a legkényesebb biztonságpolitikai kérdések megvitatásának szerve. A Bizottságban a miniszterelnökön kívül a külügy-, a védelmi, a belügy-, a pénzügyminiszter vesz részt, valamint más, a kormányfő által kinevezett tagok is részt vesznek, mint a Kereskedelmi Kamara (a Board of Trade) elnöke és a főállamügyész (Attorney General). Az vezérkar főnökét (Chief of General Staff), aki egyben a kormány elsőszámú katonai tanácsadója, rendszeresen konzultációra kéri a Bizottság.
Az irányításért felelős szakminisztérium a Védelmi Minisztérium, amely egyidejűleg közigazgatási egység és a fegyveres erők legfőbb parancsnoksága. Egységes honvédelmi minisztérium Nagy-Britanniában e század közepétől létezik, megelőzően a három haderőnemi minisztérium és a hadtáp-minisztérium elkülönülten működött. (The War Office, the Admirality, the Ministry for the Royal Air Force, és a - gyakran változó nevű – Procurement Ministry.) A közigazgatási tagoltság megfelelt a három haderőnem: a haditengerészet, szárazföldi csapatok és légierő akkori szervezeti elkülönülésének.
A VM a kormányzati védelmi célkitűzések elsőszámú államigazgatási és katonapolitikai megvalósítója. Feladata e téren a célok és források összhangjának megteremtése, a vonatkozó pénzügyi tervezés, katonai szaktanácsadás a kormányzat részére, valamint az országos katonai hadműveletek és hadgyakorlatok legfelsőbb szintű irányítása.
A Védelmi Minisztérium egyeztető vezetői fóruma a Védelmi Tanács (Defence Council), amely a miniszter elnökletével működik, a kulcspozíciókat betöltő személyek: az államtitkárok, az összhaderőnemi VKF, és a haderőnemek vezérkari főnökei vesznek részt munkájában.
A brit rendszerben a VM-t egy főminiszter vezeti, kinek munkáját két politikai államtitkár segíti: a Fegyveres Erők Államminisztere (Minister of State for Armed Forces) és a Beszerzési Államminiszter (Minister of State for Defence Procurement). Mindhárman parlamenti képviselők, az Alsóház tagjai; következésképp tevékenységük megoszlik minisztériumi munkájuk és választói körzetük képviselői feladatai között. Ők hárman politikusok: a parlamenti párttöbbség és annak akaratát kifejező kormányzati politika képviselői a minisztérium élén. A minisztériumban dolgozó többi személy vagy civil köztisztviselő és közalkalmazott, vagy hivatásos katonatiszt.
A csúcs-irányítást végző politikusok legfőbb szakmai tanácsadói az egyesített vezérkar főnöke (Chief of the Defence Staff) és a két civil állandó államtitkár (Permanent State Secretary): a Védelmi Minisztérium katonai illetve közigazgatási elemének vezetői.
Az 1980-as évekig a vezérkari főnök címet rotációs alapon, váltakozva töltötte be a a három haderőnem vezetője. Thatcher miniszterelnök kormánya hozta létre az egyesített vezérkar rendszerét, amelynek egyszemélyi vezetője a fegyveres erők legmagasabb rangú hivatásos tisztje. A vezérkar főnöke a Kormány elsőszámú katonai tanácsadója, a egyben az Egyesített Vezérkari Bizottság elnöke (ebben a bizottságban részt vesz mindhárom haderőnem parancsnoka).
A vezérkar főnöke felelős legfelsőbb szinten a katonai tevékenységek összhaderőnemi tervezéséért, s válsághelyzet esetén a katonai műveletek vezetéséért. Közvetlen alárendeltségébe tartozik egyrészt általános helyettese, aki négycsillagos tábornok és a vezérkar hivatali szerveinek elöljárója; valamint a három haderőnem parancsnoka: a haditengerészeti VKF, a szárazföldi VKF és a légierő VKF.
Az összhaderőnemi vezérkari főnökség a minisztériumi keretbe teljesen integrálódott, de mégis viszonylagos autonómiával rendelkező egység. Hivatali szervei, vezetőjük az egyesített vezérkari főnökhelyettes útján, közvetlenül az állandó államtitkárnak tartoznak jelentéstételi kötelezettséggel.
A Védelmi Minisztérium tevékenységének csaknem minden szintjén a hivatásos tisztek együtt dolgoznak polgáriakkal: tanácsadókkal, köztisztviselőkkel, közalkalmazottakkal. Mivel a minisztérium hatáskörébe tartozó problémák túlnyomó részének (pl. védelmi politika, személyzeti politika, költségvetés, beszerzés) egyaránt van katonai és nem-katonai vetülete, a brit modell az igazgatóságokon, főosztályokon az ún. vegyes csoportok alkalmazását tartja célszerűnek. Eszerint, ha az egyik szervezeti egység (pl. osztály) vezetője civil, gyakran katona főigazgatónak tartozik beszámolási kötelezettséggel, aki viszont polgári főnökének, így például az egyik állandó államtitkárnak jelent.
Az állandó államtitkár vezető köztisztviselő; a minisztériumi apparátus vezetője, a hivatal adminisztratív működéséért felelős. Az ’állandó’ jelző a közigazgatási munka folytonosságára, a kormánypolitika ciklikusságtól független voltára utal. Az állandó államtitkár a tekintélyes hagyományokkal rendelkező hivatalnoki kar főnöke egy-egy minisztériumon belül.
A brit köztisztviselői/közalkalmazotti testület fontos sajátossága, hogy egységes, állandó, és az egyes minisztériumok, főhatóságok közötti átjárást tekintve ’csereszabatos’. A védelmi minisztériumban dolgozó közhivatalnokok egy része a Pénzügy-, a Belügy-, vagy a Külügyminisztériumban, és a brit brüsszeli NATO képviseletnél dolgozó kollégákkal cserél helyet meghatározott időközönként. Ez a rotációs elv és gyakorlat egyrészt az állami bürokrácia - minisztériumi szervezeti határokon átnyúló - egységét, stabilitását és professzionalizmusát hivatott szolgálni. Másrészt a rendszeres cserében résztvevők számára jól hasznosítható helyismeretet, szakmai és személyi kapcsolatokat teremt abban a partner adminisztrációban, amellyel a mindennapokban együttműködik.
Keith Simpson brit kutató, a Whitehallban (a londoni védelmi minisztériumban) eltöltött éveit, politikai tanácsadói tapasztalatait is felhasználva, a következőket írja a Civil Service általa ’mandarinoknak’ nevezett tagjairól, a hivatalnoki karról:
„ Nagy erejük a folytonosság, hogy tartós fonálként húzódnak végig az egész politikatörténeten. Politikailag semlegesek abban az értelemben, hogy nem ártják bele magukat a pártpolitikai civakodásba, simán és csöndben váltanak egyik kormányzattól a másikig. Ők az információ őrei az államban, és természetesen kitűnően szervezett hálózatuk van a Whitehall-ban, amely könnyedén rövidre zárhatja mind a katonák, mind a politikusok törekvéseit. Nos, amikor konkrétan a Védelmi Minisztérium köztisztviselőiről beszélünk, durván általánosítunk, hiszen vannak közöttük, akik védelempolitikai kérdésekkel foglalkoznak, mások hosszú időt töltenek a beszerzési ügyvitelben – persze az egyik területről átmehetnek a másikra -,vannak tudományos kérdésekkel foglalkozó köztisztviselők, továbbá olyanok, akik számára a Whitehall csak átjáróház. A lényeg azonban az, hogy viszonylag kevesen dolgoznak a politika területén. Nagyon kevesen.”[16]
Bárhogy is értékeljük a brit köztisztviselők zárt testületi szellemét, a hivatalnoki kar kétségtelen előnye a politikai ’forgóajtón’ ki-be járó politikusokkal, de még a minisztériumban sűrűn cserélt katonákkal szemben is : az állandóság. Az államigazgatáson belül kialakult tartós pozíciójuk az ismeretek, tapasztalatok és kapcsolatok olyan kombinációját eredményezi, amely hatékonyságát egyetlen politikai vezetés sem nélkülözheti. Ez a fegyveres erők civil kontrollja területén is kétségtelen, a pártpolitikusokéval össze nem mosható, hatalmat jelent számukra. A hivatalnoki kar múltszázadig visszanyúló, hagyományos tekintélye és döntést befolyásoló hatalma, a brit példát egyedivé teszi a haderő polgári irányítása nyugati modelljei közt.
EGYESÜLT ÁLLAMOK
A fegyveres erők civil kontrollja mint demokratikus követelmény, legerőteljesebben valószínűleg az amerikai politikai gondolkodásban van jelen. Az eszme intézményi és normatív megjelenése egyidős az amerikai nemzet születésével: a független államot létrehozó antikolonialista harccal és a szövetségi államot létrehozó Alkotmányozó Nemzetgyűléssel.
Az alkotmányozás folyamatát hűen tükröző ’The Federalist Papers’ bizonyítja, hogy az Alapító Atyák úgy vélték, hogy az állandó hadsereg két módon is veszélyezteti a demokratikus intézményeket: egyrészt a katonai vezetők kísérelhetik meg erővel a hatalom megragadását, másrészt pedig esetleg választási
vereség elé néző kormányzat próbálja meg a fegyverek révén erőszakkal fenntartani uralmát.
Az ilyen veszélyek kivédését segítette általánosságban néhány államszerkezeti megoldás, így például:
- A szövetségi rendszer. A legfontosabb hatáskörök megosztása a központi kormányzat és a szövetséget alkotó államok között,
- A hatalmi ágak szétválasztása. A központi államhatalom megosztása a törvényhozó, végrehajtó és igazságszolgáltató ág között,
- A fékek és egyensúlyok rendszere. A hatalmi ágak megosztása oly módon, hogy külön-külön mindegyik védelmet élvez a másikkal szemben – az állampolgárok pedig valamennyivel szemben -, mert az egyes ágak bizonyos döntéseihez a többiek jóváhagyása szükséges.[17]
Emellett az 1787-ben elfogadott alaptörvény, az Egyesült Államok alkotmánya, majd, több később napvilágot látott törvény szabályozza a haderő helyét az állami intézmények rendszerében.
A végrehajtó hatalom
Az elnök
Az USA alkotmányos rendjében a négy évre közvetlen választással megválasztott legmagasabb rangú hivatali méltóság, az elnök meghatározó szerepet játszik az adott kormányzati időszak politikájának alakításában. A végrehajtó hatalom fejeként és főparancsnokként az elnök egyidejűleg a polgári kormányzat és a haderő vezetője. Az alkotmány II.cikk 2. bekezdése így fogalmaz: ’Az elnök az Egyesült Államok szárazföldi haderejének és hajóhadának, és az egyes államok milíciájának főparancsnoka, amikor az utóbbiakat az Egyesült Államok tényleges szolgálatában alkalmazzák;’[18]
Az elnök és az irányítása alatt álló kabinet, benne a védelmi minisztérium (Department of Defense, DOD) kulcsszerepet játszik a védelempolitika és a katonai stratégia fő céljai, prioritásai, és szervezeti keretei meghatározásában; a pénzeszközök felhasználására vonatkozó döntésekben; a fegyveres erők vezető tisztjeinek kinevezésében; a közigazgatási szabályok megalkotásában; és a haderő-felhasználás hadműveleti paraméterei kijelölésében.
A védelem kérdéseit is átfogó biztonságpolitika kormányzati koordinálásában, az elnöki döntések előkészítésében, s a politikai tanácsadásban kiemelkedő szerep jut a Nemzetbiztonsági Tanácsra (National Security Council, NSC), amelyet az 1947-es Nemzetbiztonsági Törvény hozott létre. Tagjai: az elnök, az alelnök, a külügy és a védelmi miniszter (SECDEF), és mint tanácsadó: a Vezérkari Főnökök Egyesített Bizottságának elnöke (CJCS), s a Központi Hírszerzési Hivatal igazgatója.
A Tanács munkáját támogatandó, a legfontosabb kormányzati biztonságpolitikai döntések előkészítését, a minisztériumok és főhatóságok közötti koordinálást egy viszonylag szűk, értékelő és tervező stáb végzi a nemzetbiztonsági tanácsadó vezetésével. A folyamatos működés operatív teendői mellett a Nemzetbiztonsági Tanács feladata a nemzetbiztonsági stratégia elkészítése, amely a fenyegetés elhárítására vonatkozó legfontosabb célkitűzéseket, és a megvalósítás eszközeit határozza meg.
Az egyesített vezérkar főnöke (CJCS) a Nemzetbiztonsági Stratégiára és a védelmi miniszter iránymutatására építve készíti el a nemzeti katonai stratégiát, amely főleg arra ad választ, hogy az USA haderői hogyan támogatják a biztonsági stratégiában megfogalmazott célokat. Mindkét okmány publikus, koncepcionális keretet biztosító dokumentum, amely minden további védelmi minisztériumi és vezérkari tervezés hivatkozási alapjául szolgál[19].
A nemzetbiztonsági stratégiát az elnök terjeszti elő a Kongresszusban, elfogadásához kétharmados szavazati többség kell. Az USA jelenleg érvényes nemzetbiztonsági stratégiáját 1994-ben fogadta el a Kongresszus ’Az elkötelezettség és bővítés nemzetbiztonsági stratégiája’ (A National Security Strategy of Engagement and Enlargement) címmel.
A hatályos katonai stratégiát 1995-ben Shalikasvili tábornok, vezérkari főnök vezetésével dolgozták ki ’Nemzeti katonai stratégia: rugalmas és szelektív szerepvállalás’ (National Military Strategy of the USA: a Strategy of Flexible and Selective Engagement) címmel. Ennek kiegészítéseként látott 1996-ban napvilágot az egyesített vezérkar másik dokumentuma, az amerikai fegyveres erők jövőbeni fejlődését előrevetítő ’Közös jövőkép 2010-re’ (Joint Vision 2010).
A már említett 1947-es Nemzetbiztonsági Törvény másik fontos szervezeti átalakítása az egységes honvédelmi miniszteri pozíció létrehozása, és a három haderőnem: a szárazföldi hadsereg, a haditengerészet és a légierő erőteljesebb koordinálása. A miniszter szerepét, egy 1949-es törvénymódosítás tovább erősítette. A centralizáció folyamata folytatódott az 1986-ban elfogadott Goldwater-Nichols törvénnyel, amely átszervezte a védelmi minisztériumot, és az egyesített vezérkart. A haderőnemek továbbra is elkülönültek, felügyeletüket, irányításukat közvetlenül a haderőnemi miniszterek látják el, felettük helyezkedik el integráló hatáskörrel a honvédelmi miniszter, aki egyedül tagja a kormánynak. A haderőnemek parancsnokai az Egyesített Vezérkar tagjai lettek, és ezzel állandóvá vált, intézményesült a háború során létrejött ad hoc szervezet.
Az 1986. évi átszervezési törvény növelte az összhaderőnemi vezérkar elnökének (CJCS) hatáskörét és jelentős mértékben csökkentette az egyes haderőnemi parancsnokokét, akik – a mellékelt ábra szerint - a politikai irányítási láncolatban a haderőnemi miniszterek közvetlen kontrollja alá kerültek. A haderőnemi miniszterek hivatali elöljárója a védelmi miniszter, akinek jogkörét az integráció szellemében bővítették, és hivatalát megnövelt apparátussal, több helyettessel: államtitkárral és helyettes államtitkárral erősítették meg. Ez az átalakítás nemcsak a hatékonyság és gazdaságosság javítását célozta, de nagy jelentőségű átrendeződést hajtott végre általában a civil-katonai kapcsolatokban: egyértelműen erősítette a polgári irányítást a fegyveres erők felett.
A védelmi minisztérium (Department of Defense, DOD) politikai irányító szerepe, a fegyveres erők egészére vonatkozóan átfogja a beszerzés, költségvetés, hírszerzés, tájékoztatás és emberi erőforrások ügykörét. A DOD feladata még a katonai stratégia megalkotása, s az összhaderőnemi katonai operatív tervezés felügyelete. A három haderőnemi minisztérium zömmel katonai felkészítő feladatokat lát el: a szárazföldi, légi és tengerészeti erők szervezését, képzését és felszerelését koordinálja, valamint más szaktárca szintű feladatokat végez[20].
A civil védelmi minisztert (SECDEF) munkájában jelenleg négy államtitkár, tizenegy helyettes államtitkár és több polgári tanácsadó segíti. Bár a Pentagonban igen nagy számban dolgoznak köztisztviselők és polgári alkalmazottak, a vezető civil munkatársak jó része politikai kinevezett, megbízatásuk az elnöki négyéves ciklushoz kötődik, s a kormány működésének befejeztével távoznak a minisztériumból. Ez a modell lényegesen különbözik a hivatalnoki apparátus állandóságát hangsúlyozó, és csak igen csekély számú politikai kinevezettet elfogadó, brit modelltől.
Az egyesített vezérkar főnökét (CJCS) az elnök nevezi ki a Kongresszus jóváhagyása után. A vezérkari főnök az elnök, a Nemzetbiztonsági Tanács és az védelmi miniszter legfőbb katonai tanácsadója. Az elnök és a miniszter közvetlen irányítása alatt
- felügyeli az összhaderőnemi és szakosított parancsnokságokat
- segíti a fegyveres erők hadászati irányítását
- előkészíti és ellenőrzi az integrált haderő-alkalmazási terveket
- felméri a beszerzési szükségleteket, tanácsokkal segíti a beszerzési programokat
- szükség szerint konzultál a haderőnemi vezérkari főnökökkel és a hadműveleti parancsnokokkal [21]
A Pentagon leirt szervezeti felépítése egyesíteni kívánja a polgári döntési jogkört a katonai szakértelemmel. A minisztert nagy létszámú civil stáb segíti munkájában, és ezt az apparátust az összhaderőnemi vezérkari főnökség látja el katonai szakmai információkkal. Az egyesített vezérkar főnökének (CJCS) tanácsai közvetlenül (a polgári stáb közbeiktatása nélkül ) jutnak el az elnökhöz illetve a védelmi miniszterhez. Ugyanakkor a CJCS-t támogató vezérkari apparátus munkáját a miniszter civil stábja is közvetlenül használja. Ily módon a Pentagonon belüli katonai és polgári elem, egymáshoz viszonyítva, egyidejűleg versengő és együttműködő helyzetben van.
Az adott struktúra az elnök számára lehetővé teszi, hogy egy döntést több forrásból nyert információk alapján, azok szembesítésével, ütköztetésével mérlegeljen. Azokat pedig akik a döntés-változatokat javasolják, érdekeltté teszi abban, hogy - akár a katonai, akár a polgári stábban dolgoznak - ismereteiket, javaslataikat alsóbb szinteken egymással – horizontálisan - azelőtt egyeztessék, mielőtt elöljáróik, feletteseik útján – vertikálisan - azokat az elnöki irodához továbbítanák.
A rendszer jellemzője még, hogy az egyesített vezérkar főnöke, - aki az elsőszámú katona, és hatásköre egyébként igen széles, - nem bír közvetlen parancsnoki hatalommal a fegyveres erők felett. Az egyesített vezérkar főnökeként minden katonai ügyben az elnök és a védelmi miniszter főtanácsadója, de a hadműveleti parancsnokságok irányában csak közvetítője meghatározott kormányzati közléseknek. A döntési hierarchia láncban a hadműveleti parancsnokságok közvetlenül az elnöktől és miniszterétől kapják az utasításokat.
Ez a szervezeti megoldás is azt szavatolja, hogy csak polgári hatóság kezdeményezheti a haderő mozgósítását, ami a civil kontrol érvényesülésének fontos feltétele.
A törvényhozás: a Kongresszus
Bár kétségtelen a végrehajtó hatalom elsődlegessége a haderő polgári irányításában, az USA Kongresszusa ( a közvetlen választással létrejött Képviselőház és az államok által delegált Szenátus) a nyugati demokráciák törvényhozói átlagát meghaladó aktivitással és erővel vesz részt ebben a folyamatban.
Szerepének meghatározása az államalapítás időszakához nyúlik vissza és a hatalmi ágak szétválasztásának gondolatához kötődik. A történelmi közelmúlt eseményei, elsősorban a vietnami háborúval kapcsolatos belpolitikai viták, - amelyek a civil-katonai kapcsolatokban is nem csekély válságokat idéztek elő, - aktívabbá és egyértelműbbé tették ezt a szerepet.
Az USA Alkotmánya I. cikk 8. szakasza leszögezi: ’A Kongresszus hatáskörrel bír .... az Egyesült Államok közös védelmére.... vonatkozó rendelkezések meghozatalára’.[22] Az alaptörvény ezt követően felsorolja a legfontosabb jogosítványokat is: a hadüzenet jogát, a szárazföldi hadsereg és a haditengerészet felállítását és fenntartását: irányításuk és szervezésük szabályozását. Emellett a szövetségi törvényhozás kiterjedt jogosítványokat kapott ’a milícia igénybevételével kapcsolatos rendelkezésekre, az Unió törvényeinek végrehajtására, felkelések elfojtása és ellenséges támadások visszaverése céljából;’[23]
Szemben a brit és más nyugat-európai parlamentekkel, amelyek a plenáris ülések gyakorlatát részesítik előnyben, az amerikai törvényhozás tevékenységében kiemelkedő jelentősége van a bizottságokban folyó munkának. A Kongresszus már a hidegháborús években nagy létszámú és jól képzett szakértői gárdát alakított ki saját tevékenysége támogatására. Az amerikai képviselők zömmel saját forrásból képesek beszerezni információikat például a Kongresszusi Kutatószolgálat (Congressional Research Service) révén, illetve a pénzügyi/költségvetési ügyekben jelentős Számvevőség (General Accounting Office) és a Kongresszusi Költségvetési Hivatal (Congressional Office of Budget) útján.
Tapasztalati tény, hogy az amerikai törvényhozás, köztük a két ház honvédelmi bizottságának tagjai, a nyugat-európai átlagnál jobban vannak ellátva anyagi eszközökkel, független információs forrásokkal, szakértői és adminisztrációs segéderővel. Többek között ez szavatolja a végrehajtó hatalomtól független, azt hatékonyan ellenőrizni képes törvényhozói munkát. Ez avatja a Kongresszus védelem- és biztonságpolitikai tevékenységét, egy brit szakértő nemzetközi összehasonlító elemzése szerint, nemcsak követő politika-befolyásolóvá, de tevékeny politika-alakitóvá (reactive policy-influencing vs. active policy-making)[24].
A kongresszusi jogosítványok között említendő a törvényalkotás, a kinevezések megerősítése (az elnök által előterjesztett polgári illetve katona jelöltek meghallgatása), és a nemzetközi szerződések ratifikálása, a háborús jogkör és a költségvetés jóváhagyása. E tevékenységek mindegyike tényleges hatalmat, a kormányzati döntések felülbírálatának jogát jelenti.
(Példaként: 1997-ben, a Kongresszus ellenállására, az elnök visszavonta eredeti javaslatát az összhaderőnemi vezérkari főnök személyére vonatkozóan, és új jelöltet állított, akit a törvényhozás el is fogadott. A szerződések parlamenti megerősítése terén időszerű példa a NATO bővítés kormányzati javaslatának 1998. évi tárgyalása: míg a nyugat-európai NATO tagállamok többségében az új tagok felvételét tartalmazó nemzetközi szerződés törvényhozási ratifikációja csaknem teljesen formális aktus, a Kongresszusban tényleges vita és ügydöntő szavazás várható az elnöki előterjesztésről.)
A vietnámi háború hatására különösen két területen: a háborús jogkör kérdésében és a haderő-fenntartás s védelmi költségvetés terén élénkült a kongresszusi tevékenység. Ebben a szellemben született meg a háborús jogkörökről szóló 1973. évi törvény, ’amely korlátozta a végrehajtó hatalom kezdeményezésére történő katonai beavatkozások lehetőségét. A Kongresszus megszabta, hogy az ilyen akciók legfeljebb 60 napig tarthatnak, azután kongresszusi felülvizsgálatnak kell következnie, és ha a Kongresszus nem járul hozzá az akcióhoz, az elnöknek vissza kell vonnia a csapatokat.’[25]
A törvény megszületése azt jelzi, hogy míg a múltban a Kongresszus szinte kritika nélkül elfogadta a kormányzat katonai mozgósító javaslatait, a vietnámi háború tapasztalata azt a társadalmi igényt erősítette meg, hogy az ilyen előterjesztések a jövőben alaposabb törvényhozási vizsgálaton essenek át, és törvényileg szélesedjen a törvényhozás hatásköre e téren[26].
A kongresszusi szerep növekedésének jele volt az 1974. évi költségvetési és átcsoportosítási törvény is, amely a fegyveres erők pénzügyi fenntartása, s működtetése területén erősítette azt a hatáskör-megosztást, amely szerint ’az elnök javasol és a Kongresszus diszponál’ (propose vs. dispose). A megosztott hatalom rendszerében a kormányzat feladata a költségevetési igények elkészítése és a Kongresszus elé terjesztése. A törvényhozás által végülis elfogadott költségvetés ettől a javaslattól lényegesen eltérhet. A védelmi minisztérium által kialakított költségvetés parlamenti útja ennek a folyamatnak része.
A folyamat azzal veszi kezdetét, hogy az elnök, nemzetbiztonsági prioritásai alapján elkészíti a költségvetés vázlatos tervét. Ez az összeállítás már tartalmazza a védelmi minisztérium és az összhaderőnemi vezérkar polgári és katonai szakértőinek véleményét, programjavaslatait, amelyek a költségvetési kérelem alapjául szolgálnak.
A védelmi minisztérium javaslatai a hat évre szóló, a miniszter által jóváhagyott Védelmi Tervezési Irányelvekből indulnak ki, amelyekhez már előzőleg pénzügyi terveket is kapcsoltak. Az elnök a védelmi minisztérium tervezetét a többi szövetségi kormányhivatal költségvetésével, és az általános kormánypolitikával összhangban vizsgálja felül, s hajtja végre benne - amennyiben indokoltnak ítéli - a szükséges korrekciókat.
Ezt követi a költségvetési folyamat törvényhozási szakasza, amelyben nagy részletességgel hat bizottság és több tucat albizottság mond véleményt az előterjesztésről. Az engedélyezési eljárásban az első állomás a két ház költségvetési bizottsága, majd a programok szakmai megítéléséért felelős két hadügyi bizottság következik. A teljes képviselőházi és szenátusi döntés előtt fontos szerepet játszanak még az ún. elosztási bizottság meghallgatásai, amelyek során a program-finanszírozás sorrendjéről alakul ki a törvényhozói vélemény.
A bizottsági előmunkálatok jelentőségét mutatja, hogy a tapasztalatok szerint erre a ciklusra esik a Kongresszus költségvetési munkájának 90%-a.[27] Jellemző tény az is, hogy a főszereplő képviselőkön, a meghallgatásokra meghívott minisztériumi vezetőkön és főtiszteken kívül a Kongresszus és a védelmi minisztérium több száz teljes munkaidejű alkalmazottja csak a költségvetés folyamatával foglalkozik.
A folyamat bonyolultságát jelzi, hogy nemcsak az egyes bizottságoknak kell konszenzusra jutni, hanem a két háznak is egybehangzóan kell jóváhagynia a költségvetést, amit azután az elnök aláírásával vagy szentesit, vagy nem. A hosszadalmas és részletek bemenő konszenzusteremtő folyamat nem utolsósorban a védelmi költségvetés nagyságrendje miatt indokolt, hiszen a tárca az utóbbi években rendszeresen több mint 260 milliárd dolláros büdzsével dolgozik.[28]
NÉMETORSZÁG
A történelmi előzmények és a Bundeswehr megalakulása a második világháború után
Egyetlen fegyveres erő sem létezik történelem nélkül. A megállapítás különösen igaz Németországra, ahol a Wermacht és náci rendszer emléke, illetve az azt megelőző porosz katonai hagyomány igen erős antimilitarista ellenhatást váltott ki a második világháborút követő politikai helyzetben. Ez a fordulat rányomta bélyegét a Német Szövetségi Köztársaság egész katonapolitikájára, így azokra az erőfeszítésekre, amelyek a haderő demokratikus irányítását tűzték ki célul.
A császári Birodalomban (1871-1918) a német császár kezében összpontosult a főparancsnoki hatalom. Ez messze nem formális jogosítvány volt, hiszen a porosz katonauralkodók hagyományának megfelelően a császárt tekintették a haderő legfőbb szakmai-katonai vezetőjének is, aki nem tartozott a parlamentnek felelősséggel. Ilyen körülmények között a birodalmi kormány hadügyminiszterének (a császár kinevezettjének) a pozíciója, a személytől függetlenül, szükségszerűen gyenge volt: elsősorban adminisztratív feladatokat látott el. Hatalmi korlátait jól mutatta, hogy a fegyveres erők több vezető tisztje a miniszter megkerülésével közvetlenül a császárnak tartozott jelentéstétellel.
A weimari köztársaság rövid parlamenti időszaka után, a civil-katonai kapcsolatok újabb, minden megelőzőnél súlyosabb torzulása következett be Németországban. Hitler ugyan civil politikusként, törvényesen megválasztott képviselőként és kancellárként került kormányra, de néhány év alatt olyan diktatórikus és militarista rendszert épített ki, amelyben esély sem volt arra, hogy a civil kontrol bármely eleme is érvényesülhessen.
A fasiszta védelmi törvény szerint a fegyveres erők (a Wermacht) egyszemélyi hadura a ’vezér és birodalami kancellár’ volt. Az őt követő rangidős főtiszt egy személyben volt hadügyminiszter és a haderő főparancsnoka. Hitler 1938-ban átvette a hadügyminiszteri/
főparancsnoki tisztet is, majd a katonai személyi diktatúra betetőzéseként 1941-től a (a vezérkarral ellátott, tényleges hadműveleti hatalmat jelentő) szárazföldi csapatok parancsnoka is lett. A háború utolsó éveiben Németországban a politikai és katonai vezéri hatalom végletesen egy kézbe összpontosult, ezzel szemben a parlament és a társadalom más szervezete semmilyen önálló szerepet nem játszott.
A második világháború befejezése és a náci Németország veresége után több mint tíz évnek kellett eltelnie ahhoz, hogy a Német Szövetségi Köztársaság fővárosában 1955 novemberében sor kerüljön az új haderő, a Bundeswehr első száz katonájának avatására. Ez a késleltetés egyaránt kifejezte a német társadalom mély történelmi traumáját és a nyugati társországoknak a német haderővel kapcsolatos tartós bizalmatlanságát.
Nem meglepő, hogy néhány évvel a katonai összeomlás és a demilitarizálás után a Német Szövetségi Köztársaság alkotmánya, az 1949-ben elfogadott alaptörvény (Grundgesetz), nem tartalmazott honvédelmi vonatkozású rendelkezéseket. Nem szólt sem az állam feladatairól, sem a polgárok kötelességeiről e téren. Mivel az alakuló államnak nem volt katonasága, a szövetségi alkotmány nyilvánvalóan nem nyilatkozhatott egy nem létező testület feletti hatalomgyakorlás módozatairól sem.
Ahogy növekedett a kelet-nyugati feszültség, s került napirendre a hidegháborús frontvonalon elhelyezkedő NSZK integrálása az észak-atlanti rendszerbe, úgy változott a nyugati partner-országok véleménye, - és a nyugatnémet parlamenti pártok véleménye - is a német fegyveres erők létjogosultságáról. Az ötvenes évek első felében, a jogállamiság követelményeinek megfelelően parlamenti vitában tisztázták egyebek között azt, hogy a létrehozandó Bundeswehr a hadkötelezettség elvére épül, de lehetővé teszi az alternatív polgári szolgálatot is; hogy a fegyveres erők felett kizárólag a szövetségi állam rendelkezik; valamint, hogy a Szövetségi Köztársaság a béke megőrzése céljából csatlakozhat valamely kollektív biztonsági rendszerhez. Ezeket, s más kapcsolódó irányelveket, amelyek a fegyveres erőkkel kapcsolatban a politika elsődlegességét (’Primat der Politik’) hangsúlyozták, a honvédelmi törvény foglalta jogi keretbe. A két lépcsőben: 1954. március 26-án és 1956. március 19.-én elfogadott honvédelmi törvény alkotmánymódosító szerepet töltött be, következésképp rendelkezései bekerültek az Alaptörvénybe. [29]
A szövetségi Védelmi Minisztérium és a Bundeswehr (Bw)
Az NSZK alkotmánya (65./a cikk) békeidőben a honvédelmi minisztert jelöli meg a fegyveres erők főparancsnokaként, mint olyan politikai személyt, aki ’a fegyveres erők felett parancsnoklási és vezénylési jogkörrel rendelkezik’.[30] Az alaptörvény tehát a katonaság feletti politikai vezetés felelősségét korlátozás nélkül a végrehajtó hatalom szakminiszterére ruházza.
(Ez az alkotmányos megoldás a német civil kontroll egyik sajátossága; a nyugati országok többsége ugyanis – mint erre néhány példát a jelen dolgozat is felsorakoztat - a főparancsnoki funkciót általában az államfőre ruházza.) Ez a felelősség mind a törvényhozás, mind a csapatok és a minisztériumi apparátus tekintetében fennáll. A miniszter civil politikus, tagja a parlamentnek, közvetlen vezetője a védelmi szektort irányító honvédelmi minisztériumnak. Rendkívüli állapot esetén a főparancsnoki hatalmat a kormányfő, a szövetségi kancellár veszi át.
A Védelmi Minisztérium két fő, egymást kiegészítő funkciót lát el:
- az ország katonai védelméért felelős központi hatóság, amelynek igazgatási feladatai magába foglalják a hadiipari szektor felügyeleti, adminisztrációs ügyeit is,
- a három haderőnemet: a szárazföldi erőket (Heer), a légierőt (Luftwaffe) és a haditengerészetet (Marine) átfogó Vezetési Törzs (Führungsstab der Streitkräfte – FüS) intézményi kerete. (Vagyis a vezérkarnak megfelelő Vezetési Törzs a minisztériumi struktúra szerves része.)[31]
A védelmi minisztérium szervezeti felépítése alapvetően megegyezik a szövetségi kormány más minisztériumainak felépítésével.
Ez a tény elősegíti a védelmi minisztérium beilleszkedését az általános államigazgatási struktúrába; mivel a szervezeti megfelelőségek megkönnyítik a minisztériumközi együttműködést. A HM lényeges sajátossága azonban - szemben a többi minisztériummal - az, hogy magában foglalja a vezérkari funkciót betöltő katonai főcsoportfőnökségeket is.
Mint az ábrán is látható, a haderőnemi szemlélőségek a polgári szervezeti egységekkel egyenrangúak, nincsenek azoknak alárendelve. Alapvetően igénytámasztó katonai entitásként kiegészítő s együttműködő partnerei a főként igénykielégítő feladatokat ellátó civil (gazdasági, jogi, infrastrukturális) főosztályoknak. A minisztériumon belüli civil kontrollt egyrészt az fejezi ki, hogy a személyügyet és a költségvetést polgári vezetés alatt álló igazgatóságokon helyezték el; valamit az, hogy a minisztériumi apparátus élén civil politikusok és köztisztviselők állnak.
A minisztériumi irányítási hierarchia csúcsán a miniszter áll, őt követi a két parlamenti (magyarországi szóhasználatban: politikai) államtitkár, majd a szakmai-politikai vezetési szintet alkotó két közigazgatási államtitkár, és a a fegyveres erők főszemlélője, ő utána a haderőnemi szemlélők, illetve a polgári főosztályvezetők következnek.
A parlamenti államtitkárok választott politikusok, képviselők, akik megbízatása a kormány hivatali idejéhez kötődik. Elsőszámú feladatuk a miniszter helyettesítése a parlamentben (elsősorban a védelmi és költségvetési bizottságban), valamint a nyilvánosság előtt. A parlamenti államtitkárok tehát elsősorban ’kifelé’ hatnak; a minisztérium napi tevékenységének irányítása nem feladatuk, az apparátus vezetését a két közigazgatási államtitkár végzi.
A miniszter által meghatározott belső munkamegosztás szerint, a közigazgatási államtitkárok koordinálják a civil főosztályok és a katonai vezető szervek munkáját. Egyikük felelősségi körébe tartozik például a költségvetés, valamint a közigazgatási és jogi kérdések; a másik államtitkár tevékenysége a biztonságpolitika, a felszerelés, az anyagi ellátás és a kapcsolódó katonai tevékenységek területére terjed ki. Mindkét közigazgatási államtitkár feladatköri leírásában szerepelnek polgári illetve katonai igazgatási ügyek. A felügyeleti körbe tartozó főosztályok, haderőnemi szemlélőségek csakis az illetékes államtitkáron keresztül, az ő értékelésükkel juttathatják el a miniszterhez, döntés céljából, felterjesztésüket.
A Bundeswehr főszemlélője közvetlenül a miniszter alárendeltségében tevékenykedik. A legmagasabb rendfokozatú tiszt, a védelmi miniszter és a szövetségi kancellár elsőszámú katonai tanácsadója. A német katonai vezetés sajátossága, hogy a főszemlélő jogi értelemben nem elöljárója a csapatoknak; a három haderőnem és az egészségügyi szolgálat szemlélője a miniszter alárendeltségében tevékenykedik. A haderőnemi főnökök kettős funkcióban - saját haderőnemük szolgálati elöljárójaként valamint minisztériumi csoportfőnökként - a minisztériumi vezetésnek: személyesen a védelem ügyéért alkotmány szerint felelős miniszternek tartoznak beszámolási kötelezettséggel.
Az 1950-es évek elején kialakult joggyakorlat erősen magán viselte a kor bizalmatlanságát a német haderővel szemben. Nem hozták létre a Bundeswehr vezérkarát, s a katonai parancsnoki jogkört egy civil politikus kezébe helyezték, akinek ilyen irányú feladatát egy, a közvetlen alárendeltségébe tartozó vezetési törzs segíti.
A főfelügyelő ugyanakkor felelős a katonai védelem összkoncepciójának kidolgozásáért, s a miniszter megbízásából felügyeleti jogot is gyakorol a haderőnemek irányában. Ezen túlmenően képviseli a Bundeswehrt azokban a nemzetközi testületekben, amelyekben Németország szövetséges partnerei vezérkari főnökkel vannak jelen. A főfelügyelő munkáját az ún. összhaderőnemi vezetési törzs (FüS) támogatja, amelynek felépítése, funkciója összevethető egy hagyományos vezérkar struktúrájával és feladatkörével. Formailag tehát a főfelügyelő ugyan nem elöljárója a csapatoknak, a valóságban azonban az 1950-es évek óta ez az intézmény olyan feladatokat kapott, amelyek nagymértékben megfelelnek az összhaderőnemi parancsnoki feladatkörnek.
A Bundestag: a haderő parlamenti kontrollja
A Német Szövetségi Gyűlés, a Bundestag honvédelmi vonatkozású tevékenységének döntő része, és biztonságpolitikai vitáinak jelentős része a parlament védelmi bizottságában zajlik. Az Alkotmány 45/a cikke intézkedik a védelmi bizottság (valamint a külügyi bizottság) létrehozásáról.[32]
A német politikai rendszer tehát a haderő feletti parlamenti kontrollt olyan fontosnak tartja, hogy a honvédelmi bizottság létrehozását nem bízza a törvényhozás tagjainak döntésére, hanem magában az alaptörvényben írja elő létét. Az idézett cikkely 2. pontja a honvédelmi bizottságot –egyedül az állandó (vagy szak-) bizottságok közül – alkotmányosan arra hatalmazza föl, hogy esetenként vizsgálóbizottságként is működjön.
Ez a jogosultság értelemszerűen az ellenzék számára biztosit járulékos politikai játékteret külön eljárású meghallgatások kezdeményezésére, a HM-től dokumentumok bekérésére. Az alaptörvény szerint: ’A honvédelmi bizottságot megilletik a vizsgáló bizottság jogai. Tagjai egynegyed részének előterjesztése alapján köteles valamely ügyet megvizsgálni.’[33]
Lényeges külön felhatalmazás ez, mert a német alkotmány szerint eseti (vagyis nem állandó) vizsgáló bizottság (’Untersuchungsausschüsse’) felállítására csak maga a Bundestag, mint egész testület jogosult, ugyancsak tagjai egynegyed részének előterjesztése szerint.
A 27 tagú honvédelmi bizottság a haderő koncepcionális kérdéseitől a szolgáló állomány szociális helyzetéig minden kérdést megvitat. A HB, a belügyi és a külügyi bizottsághoz hasonlóan, zárt testület. Általában hetente egyszer tartott ülésein a tagokon kívül csak a parlamenti frakciók elnökei vehetnek részt. Vagyis azokon többnyire még a frakció szakértők, technikai segítők sem jelennek meg.[34]
A HM- parlamenti Védelmi Bizottság kapcsolatában Helmut Schäfer és Christian von Stechow német elemzők, az elmúlt évtizedeket áttekintve, főként a hadiipari projektumokról (AWACS, Tornado repülőgép, francia-német harckocsi vásárlásáról, fejlesztéséről) való időbeli tájékoztatás elmaradását említik problémaként, a végrehajtó hatalom részéről elkövetett ’mulasztásos bűnként’. Ugyanezen vélemény szerint a Bundestag védelmi bizottságának tevékenysége szűkebb mint az amerikai Kongresszus két házának hasonló testületéé: itt nincs szó a kormányzattal megosztott felelősségről,
’politikacsinálásról’: a törvényhozói szakbizottság szerepe lényegében kimerül az ellenőrzésben.[35]
Ennek alapján a német Szövetségi Gyűlés honvédelmi bizottságának státusát a politikai befolyás tekintetében a brit és az amerikai modell közé helyezhetjük; a tényleges belpolitikai hatalmi skálán némileg közelebb áll az előbbihez, mint az utóbbihoz.
A Bundestag egy különleges, más NATO országban nem létező, parlamenti intézménye a honvédelmi megbízott (a ’Wehrbeauftragter’). A megbízott lényegében ombudsmani funkciót lát el; a katonák – a sorozott állománytól a négycsillagos tábornokig – emberi jogai megsértését hívatott kivizsgálni és parlamenti eszközökkel orvosolni.
Amilyen mértékben speciálisan német a honvédelmi megbízott intézménye, úgy egyedien nemzeti az a katonai vezetési- és magatartáselvi rendszer is, amely az ’Innere Führung’ (’belső vezetés’) nevet viseli. Ennek kialakulásában ismét a német történelmet kell felidéznünk, hiszen ez a szemlélet mindenekelőtt a porosz-német katonahagyomány tagadásaként jött létre és gyökerezett meg a Bundeswehrben. Az Innere Führung a demokratikus jogállamiság alapelveiből indul ki, az emberi méltóságot helyezi a középpontba, s azt vallja, hogy a fegyveres erőknél is az alárendeltséget és az állampolgári jogok korlátozását a szolgálati érdek által indokolt mértékűre kell csökkenteni.
A hadsereg nem működhet öntörvényűen, más társadalmi viszonyrendszerektől elszigetelten, a katonák nem lehetnek kitéve feletteseik önkényeskedésének. A fegyveres szolgálatot teljesítőknek egyenruhás állampolgároknak kell lenniük, olyan magatartást, irányítási felfogást és szervezési kultúrát kell megvalósítaniuk, amely a professzionalizmust és a hatékonyságot képes összhangba hozni az alapvető emberi jogok tiszteletben tartásával. A Bundeswehr csak így lehet egy demokratikus társadalomba integrálódni képes hadsereg.[36]
A honvédelmi megbízott jogvédő tevékenysége erre az érték- és normaalapra épül. A funkció létrehozásáról az alkotmány 45/B cikke intézkedik. (’Az alapjogok védelmére és a Szövetségi Gyűlés segítő szerveként a parlamenti ellenőrzés gyakorlása céljából ki kell jelölni a Szövetségi Gyűlés katonai megbízottját. A részleteket szövetségi törvény szabályozza.’)[37] A katonai ombudsman jogállását és feladatait az 1957. június 27.-én hatályba lépő önálló törvény részletezte. Ennek főbb rendelkezéseit a törvény 1982. június 16.-án kelt új változata megismételte, egyértelműbb megfogalmazásban erősitve meg a honvédelmi megbízott vizsgálati hatáskörét.[38]
Minden katonának lehetősége van jogorvoslati kérvényével, akár a szolgálati út betartása nélkül is (tehát elöljáróját nem tájékoztatva), a honvédelmi megbízotthoz fordulnia. Emiatt semmiféle hátrány nem érheti.
A parlamenti ombudsman felülvizsgálati munkájában számos forrásra támaszkodhat; így adatokat kérhet a minisztériumtól s a katonai elöljáróktól, meghallgatást kezdeményezhet, előre nem bejelentett csapatlátogatást tehet. A jogsérelem megszüntetésére közvetlen utasítást nem adhat, de parlamenti pozíciójából indítványt tesz arra, hogy az illetékesek a kiigazító intézkedéseket megtegyék. A honvédelmi megbízott minden naptári évben részletes, az egyedi sérelmi eseteket felsorakoztató, beszámolót készít a Szövetségi Gyűlés számára. Ezt az okmányt a Bundestag kiadványaként megküldik a Védelmi Minisztérium és a Bundeswehr vezetői körének egészen századparancsnoki szintig. A tapasztalatok szerint ennek a nyilvánosságnak is érezhető visszatartó ereje van a fegyveres erőkön belüli jogsérelmi mutatók alakulásában.[39]
FRANCIAORSZÁG
A végrehajtó hatalom és a védelempolitika kapcsolatának néhány általános jellemzője[40]
Az államforma és az alkotmányos berendezés minden országban rányomja bélyegét a civil kontroll megoldási módjaira, technikáira. Ez a megállapítás különösen igaz a francia példa esetében.
A második világháború után újraformálódó francia politikai rendszert a politika-történészek Negyedik Köztársaságnak nevezik: befolyásos hatalmú parlament, gyenge, sűrűn változó kormányzat, a kormánypárti és ellenzéki pártszövetségek szövevénye és gyakori cseréje, protokolláris szerepet játszó államelnök jellemezte ezt a – történetileg instabilnak bizonyult, s ezért kevéssel tíz múltán megszűnésre ítélt - államformát.
A ma érvényes, 1958-ban elfogadott alkotmány szemi-prezidenciális rendszert hozott létre. A lényegében gaulle-ista államfelfogást tükröző, négy évtizede működő rendszer – az Ötödik Köztársaság - középpontjában a közvetlenül választott elnök áll. Az elnök kiterjedt politikai – így végrehajtó hatalmi - jogosultságokkal rendelkezik, anélkül azonban, hogy egy személyben a kormány feje is lenne. Ez a tény az amerikai, tisztán prezidenciális, rendszertől erősen megkülönbözteti a franciát. Az Ötödik Köztársaság lényegében megosztott végrehajtó hatalmi szerkezetre épül: a köztársasági elnök mellett, az ugyancsak közvetlenül választott parlament többségi pártja(i) alkotják a kormányt. Tehát a kormány egyszerre felelős az őt kinevező elnöknek és a parlamentnek, amelynek többségi soraiból származik.
Ez a kettősség, hatalmi megosztottság, nem okoz gondot, ha az elnök és a kabinet ugyanahhoz a politikai családhoz tartozik. A súrlódások, ütközések természetesen valószínűbbek, ha eltér a duális végrehajtó hatalom két tagjának eszmei-politikai kötődése. Ezt a helyzetet, amely a jelenlegi kormányt is beszámítva három ízben fordult elő az Ötödik Köztársaság történetében, társbérletnek (’cohabitation’-nak) nevezi a francia politikai nyelvezet.
Az 1958. évi alkotmány 5. pontjából, amely a köztársaság elnökét ’a nemzeti függetlenség, a területi sérthetetlenség ....védelmezője’-ként határozza meg, következik a 13., 15. és 16. cikk, amely a fegyveres erők parancsnokaként igen széleskörű felhatalmazást ad az államfőnek. Így ’betölti a nemzetvédelmi legfelsőbb tanács és bizottságok elnöki tisztét.’.. ’Amennyiben a köztársaság intézményeit, a nemzeti függetlenséget, területének sérthetetlenségét ....közvetlen veszély fenyegeti, s amennyiben az alkotmányos közhatalom rendes működése megszakad, a köztársasági elnök a miniszterelnök, a parlament két házának elnöke, valamint az Alkotmánytanács hivatalos meghallgatása után megteszi a körülmények által megkívánt intézkedéseket.’[41]
Az idézett alkotmányszövegben, az 1959. évi nemzetvédelemre vonatkozó törvényerejű rendeletben, valamint annak végrehajtási utasításaiban[42] lényegében annak a politikai ténynek jogi megfogalmazását találjuk meg, hogy a francia köztársaság elnöke a nemzetvédelem (és a külpolitika) irányvonalának meghatározásában kiterjedt jogosítványokkal rendelkezik. E jogosítványok gyakorlati nyomatékául szolgál, egyebek mellett, az a körülmény, hogy az államfő elnökli a kormány üléseit, közvetlen fennhatósága alatt áll (a megközelítőleg az amerikai Nemzetbiztonsági Tanács funkcióját betöltő) Védelmi Bizottság, amelynek tagja még a miniszterelnök, a külügy-, a honvédelmi, valamint a gazdasági- és pénzügyminiszter. A köztársasági elnök tényleges hatását a védelmi politikára az is jelzi, hogy egyedül jogosult az atomfegyver bevetésének eldöntésére.[43]
A végrehajtó hatalom duális szerkezetét mutatja, hogy az alkotmány, valamint a már idézett kormányerejű rendelet és végrehajtási utasítás lényeges nemzetvédelmi feladatokat fogalmaz meg a kormánnyal (a miniszterelnökkel és a védelmi miniszterrel) kapcsolatban is. A kormány, mint a nemzeti politika irányítója ’Rendelkezik a közigazgatás és a fegyveres erők felett’. A miniszterelnök személyesen ’Felelősséggel tartozik a nemzetvédelemért’. (Az alkotmány 20. és 21. cikke.)[44]
A valóságban a miniszterelnök felelőssége elsősorban a tárcaközi koordinációban testesül meg: biztosítja a Védelmi Tanács döntéseinek kormányszintű végrehajtását. Ebben a tevékenységében a Nemzetvédelmi Főtitkárság (Secrétariat Général de la Défense Nationale) van segítségére, amely az összehangolás operatív feladatait végzi, s szervezetileg a kormányfő közvetlen irányítása alatt áll.
A védelmi minisztérium és a katonai felsővezetés
A honvédelem katonapolitikai vonatkozásaival, és a francia fegyveres erők közvetlen operatív irányításával kapcsolatos ügyintézés a védelmi miniszter hatáskörébe tartozik. A védelmi miniszter, mint a kormány szakminisztere felelős a katonapolitikai célok megvalósításáért, a haderő működési feltételeinek biztosításáért, a felkészítésért és mozgósításért. Közvetlen alárendeltségébe tartozik a fegyveres erők vezérkari főnöke, és minisztérium egész (civil és katonai szakembereket egyaránt alkalmazó) apparátusa.
A védelmi miniszter közvetlen irányítása alá tartozik a Fegyverzeti Főigazgatóság, amely a fegyverzeti programokért, a katonai célú ipari és technológiai stratégiáért felel, s végzi az ezzel kapcsolatos állami és ipari feladatok koordinálását.[45] A minisztériumi apparátus része a Fegyveres Erők Ellenőrző Főnöksége, amely a honvédelemre és a fegyveres erőkre vonatkozó törvények és miniszteri utasítások végrehajtását felügyeli a védelmi minisztérium hatáskörébe tartozó valamennyi szervezetnél. A minisztériumi munka fontos részét alkotják a hivatásos- és sorállománnyal, valamint a védelmi szektor civil alkalmazottaival kapcsolatos szociális és adminisztratív ügyek. Az intéző szervezetek között kell megemlíteni például a Szociális Ügyek Főnökségét és a Haderő Nyugdíj Intézetét. Szervezetileg a miniszter alárendeltségébe tartozik, bár a Védelmi Tanácson keresztül a köztársasági elnök számára is rendszeres tájékoztatást nyújt, a külső hírszerzésért felelős Külbiztonsági Főigazgatóság.
Ha védelempolitikai kérdésekben független civil véleményekre van szüksége, a miniszter elsősorban az biztonsági és katonai elemzések készítése céljából létrehozott Stratégiai Bizottság nevű munkacsoportra, illetve saját közvetlen stábjára, kabinetjére támaszkodik. A minisztériumi kabinetrendszer a francia államigazgatási rendszer sajátja. Így nevezik azt a viszonylag kis létszámú stábot, amelynek tagjai nem köztisztviselők, hanem a minisztériumi apparátusba kívülről érkezett szakértők, akik megbízatása a miniszter mandátumával lejár (vagyis, ebben az értelemben, ’politikai kinevezettek’). Feladatuk az, hogy a miniszter teljes politikai bizalmát bírva, az ő munkáját segítő döntéselőkésztő, tanácsadó feladatokat lássanak el. Véleményük független a köztisztviselői kar, (és a HM-ben: a katonai felsővezetés) véleményétől, jóllehet szükségszerűen támaszkodik az apparátus által szolgáltatott adatokra és elemzésekre.
A védelmi miniszter a katonai felsővezetéssel való kapcsolatát elsősorban a Vezérkari Főnökök Bizottságán keresztül tartja, amely havonta egyszer, a miniszter elnökletével ülésezik és a fegyveres erők egészét érintő legfontosabb kérdéseket vitatja meg. A Bizottság tagja a fegyveres erők vezérkari főnöke és a három haderőnemi vezérkari főnök.
A fegyveres erők vezérkari főnöke a védelmi miniszter közvetlen alárendeltségében áll, a miniszter elsőszámú munkatársa katonai kérdésekben. Az ő vezetésével dolgozzák ki a hadműveleti alkalmazási terveket, ő felelős a fegyveres erők hadrafoghatóságáért.
Az összhaderőnemi vezérkari főnök rendkívüli helyzetben a hadműveleti katonai főparancsnokká lép elő, előjárója lesz a három haderőnem vezérkari főnökének és a csendőrség (Gendarmerie) főigazgatójának. Békeidőben a szárazföldi csapatok, a légierő és a haditengerészet vezérkari főnökei, valamint a csendőrség parancsnoka a védelmi miniszter közvetlen alárendeltségébe tartoznak.
A fegyveres erők vezérkari főnökének döntéshozó munkáját az általa irányított vezérkar több szakosított parancsnoksága segíti. Így a hadműveletek közvetlen vezetéséért az Összhaderőnemi Hadműveleti Központ, a hadműveleti tervezésért, kiképzésért és a szövetségi együttműködésből adódó feladatok végrehajtásáért a Hadműveleti Tervező Törzs felelős.
A nemzetbiztonsági stratégia alapdokumentuma: a Fehér Könyv
A francia biztonságpolitika jelenleg érvényes koncepcionális alapelveit az 1994-ben megjelent Fehér Könyv[46] tartalmazza. A stratégiai alapokmány érdekessége, hogy olyan ’politikai társbérleti’ időszakban dolgozták ki, amikor az országnak Mitterand személyében szocialista államfője, és Balladur személyében gaullista kormányfője volt. Ez a tény, egyebek között, azt bizonyítja, hogy a cohabitation nem jelent szükségszerűen s minden esetben szembenállást és ütközést; a francia hagyományoknak megfelelően a biztonság- s védelempolitika éppen az a terület, ahol reális esély van pártérdekeken túllépő külpolitikai konszenzusra. Ennek egyik kifejezője volt a Fehér Könyv kidolgozása és megjelentetése az Élysée és a Matignon palota együttműködésében 1994-ben.
A Fehér Könyv, az 1972-ben megjelent elődjéhez hasonlóan hosszútávon, 2010-ig határozza meg az ország védelmi politikáját. Számba veszi a bipoláris világ felbomlását követő új biztonságpolitikai kockázatokat, s kijelöli az új helyzetnek megfelelő védelempolitikai prioritásokat. Ebben nagy hangsúlyt kap a védelem globális, a katonai tényezőket meghaladó jellege: így a polgári védelem, a honvédelem gazdasági vetületei, az olyan új típusú kihívások, mint a nemzetközi terrorizmus, szervezett bűnözés, tömeges, illegális bevándorlás.[47]
1995-ben Chirac elnök megbízta a védelmi minisztert, hogy a Fehér Könyv folyományaként készítsen átfogó jelentést a haderő helyzetéről, s fejlődési kilátásairól. A döntési következményeiben nagyjelentőségű elemző munka a a fegyveres erők helyének és szerepének alapvető újragondolásához vezetett az új nemzetközi helyzetben, áttekintve többek között a hadsereg feladatait, szerkezeti felépítését, költségvetési igényeit. A védelmi minisztérium tanulmánya hozzájárult többek között ahhoz az 1996. évi elnöki döntéshez, amely szerint Franciaország fokozatosan elindul a teljesen professzionális hadsereg irányába, a harmadik évezred elejére lépcsőzetesen felszámolja a kötelező katonai szolgálatot.
[1]Webster’s Ninth New Collegiate Dictionary, 1986, 285.o.
[2] Idézi David F. Trask, Demokrácia és honvédelem. A fegyveres erők polgári ellenőrzése az Egyesült Államokban. USIS, Regional Office Vienna, 1993. 9.o.
[3] Samuel P. Huntington, A katona és az Állam. Zrinyi-Atlanti, 1994. 9.o.
[4] Alvin H. Bernstein, Hogyan támogatják az intézmények a haderő polgári irányitását és ellenőrzését a demokráciákban? In A haderő polgári vezérlése. SVKI/Gondolat Budapest 1995. 128-129.o.
[5] A számos vitacikk közül lásd például Gregory D. Foster, Confronting Crisis in Civil-Military Relations, The Washington Quaterly Automn 1997. Vol 20. No. 4. pp.15-34.; Peter D. Feaver, The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz, Armed Forces Society Winter 1997. Vol. 23. No. 2. pp. 149-178.
[6] General Sir Peter de la Billiere, Storm Command, London: HarperCollins Publishers, 1992, pp. 20-23.; Richard Cohen, `The UK system of high command`, előadás a George C. Marshall Központban, Garmisch-Partenkirchen, kézírat 1995. pp. 5-6.
[7] Lásd például David Yost, ‘Mitterand and defense and security policy’, French Politics and Society, vol. 9, nos. 3-4., Summer/Fall 1991, pp. 146-7.; Williem T. Johnsen and Thomas-Young, `French Policy toward NATO: enhanced selectivity, vice rapprochement`, US Army War College, 1994, pp. 4-5.
[8] Martin Edmonds, Central organizations of defense’, Boulder, CO and Oxford: Westview Press, 1985, 2.o.
[9] A probléma elemzését lásd részletesen Douglas Bland, ‘Protecting the military in democracies: a neglected dimension of civil-military relations’, Manuscript, Rome, NATO Defense College, 1994.
[10] (Lásd egyebek közt ’Partnership for Peace: Framework Document’, Brussels, 10. January 1994, para 3.)
[11] Richard H. Kohn, The Forgotten Fundamentals of Civilian Control of the Military in Democratic Government, Előadás a parlamenti képviselők szemináriumán, 1997. Julius . George C. Marshall Center for European Security Studies , Garmisch-Partenkirchen.
[12] Részletesebben erről lásd Szabó János tanulmányát ugyanebben a kötetben.
[13] J.David Morgan, The UK Defence Committee, Előadás-vázlat az ’Ellenőrzés parlamenti módszerei’ cimü nemzetközi konferencia számára, Almaty, 1997. december, 2.-3.o.
[14] Uo. 4.o.
[15] Uo. 6.o.
[16] Keith Simpson, Frakkosok, mandarinok es csákósok. A politikusok, a köztisztviselők és a katonák közti viszonyrendszer. In A haderő polgári vezérlése. imü 63.o.
[17] Demokrácia és honvédelem imű 9.o.
[18] Az Egyesült Államok Alkotmánya, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1994. 131.o.
[19] A Nemzetbiztonsági Tanácsról részletesen lásd Miroslav Nincic, United States Foreign Policy. C and Q Press Washington 1988. 118-121.o.
[20] Uo. 112.-115.o. és Michael Donley, Organization of High Command in Peace and War: the United States. Előadás a parlamenti képviselők szemináriumán, George C. Marshall European Center for Security Studies, Garmisch Partenkirchen
[21] Paul Herbert, The US High Command in Peace and War. Előadás vázlat az ‘Ellenőrzés parlamenti módszerei’ cimü konferencia számára, Almaty, 1997. december
[22] Az Egyesült Államok Alkotmánya imü 126.o.
[23] Uo. 127.o.
[24] J. David Morgan imű 1.o.
[25] Demokrácia és honvédelem imü 41.o.
[26] Ahogy a kérdés egyik amerikai szakértője fogalmazza: ‘The acquiescent Congress of 1945-68 has been transformed into the more activist and sophisticated legislature of the 1970s and 1980s. That activism and sophistication go hand-in-hand with the emergence of a new generation of legislators, whose political style differed markedly from that of their predecessors. The leaders among them are less intimidated by the complexities of strategic doctrine and hardware. Alton Frye, Strategic Arms Policy: War and Peace Between Congress and President. In ‘The US Congress and the German Bundestag. Westview Press Boulder 1990. 429.o.
[27] Thomas Peter Glakas, Congress, the Power of the Purse, the Committee System and the Executive. Előadás –vázlat a George C. Marshall European Center for Security Studies tanfolyamán. 1996. Február 12.o.
[28] Uo.
[29] Jorg Kuebart, Defense and Military Stuctures of the Federal Armed Forces of Germany, Előadás vázlat az ‘Ellenőrzés parlamenti módszerei’ cimü konferencia számára. Almaty, 1997 december 2.o.
[30] Kovács István (szerk.): Nyugat-Európa alkotmányai. Német Szövetségi Köztársaság, Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1988. 333.o.
[31] Jorg Kuebart imü 4.o.
[32] Kovács István (szerk.) i.mű 328.o.
[33] Uo.
[34] Helmut Schafer, Christian von Stechow, Control of Security Policy, in The U.S. Congress and the German Bundestag imü 434-435.o.
[35] Uo. 437-445.o.
[36] Részletesen lásd: Szabó Mária: A civil kontroll német megoldása: az Innere Führung. Budapest 1997. Védelmi Tanulmányok No. 21.
[37] Kovács István (szerk.) imű 328.o.
[38] A törvény szövegét magyar nyelven lásd Peter Wolf, A honvédelmi megbízott. Batthyány Alapitvány és Hanns Seidel Alapitvány Budapest 1992. Mellékletében 42-50.o.
[39] Uo. 7-28.o.
[40] A francia fegyveres erők civil irányitásáról részletesen lásd Pataki Zsolt: A francia honvédelem politikai kontrollja cimű munkáját. Védelmi Tanulmányok
No. 20. Budapest 1997. A jelen áttekintés, összegző igénnyel, csak néhány fontosabb politikai s államigazgatási momentum kiemelésére vállalkozik.
[41] A francia alkotmány idézett cikkelyeit lásd Kovács István (szerk.) imű 283-284.o.
[42] Lásd Dominique David, La politique de défense de la France, Fondation pour les Etudes de Défense nationale, Paris, 1989, 21-30. o.
[43] Részletesen lásd Pataki Zsolt imű 19.-23.o.
[44] Kovács István (szerk.) 284.o.
[45] A francia védelempolitikában - és gazdaságpolitikában - kiemelkedő szerepet játszó hadiipar minisztériumi irányításáról részletesen lásd Pataki Zsolt imű 39.-41.o.
[46] Livre Blanc sur la Défense, Ministere de la Défense, Paris 1994.
[47] Uo.
I. Bevezetés
Néhány terminológiai kérdés
Meglehetősen általános, hogy egy tanulmány a használt fogalmak meghatározásával és a vizsgálódási kör határvonalai meghúzásával: a tárgy egyidejű pozitív és negatív definíciójával kezdődik. A pontosítás különösen indokolt egy olyan tárgykör esetében, amely lényegében az 1990-es években, a politikai átalakulás folyamatában jelent meg Magyarországon és a térség egészében. Viszonylagos újdonság tehát mind társadalmi tartalmában, mind koncepcionális-terminológiai megjelenítésében. Ezen a tényen az sem változtat, hogy 1990 óta ’a hadsereg civil irányítása’, mint fogalom, többtucat szó-összetételben és verzióban szédületes karriert futott be néhány év alatt a hazai sajtó és közélet egy részében. A nagyszámú publicisztikai-közéleti megjelenítés e szavakat mintegy ’bedobta a köztudatba’, anélkül azonban, hogy azokat feltétlenül értelmezte volna. Anélkül, hogy e közlések civil vagy katonai címzettjei, de esetenként maguk a közlők is, teljesen tisztában lettek volna a használt (nagyrészt idegen nyelvből fordított, és gyakran a honi intézményi vagy normatív ’fogódzókat’, ’megfeleléseket’ nélkülöző ) fogalmak értelmével. (Honvédelmi ügyekben járatos személyekkel beszélgetve még egy-két éve is tapasztaltam olyan tévképzetet, miszerint a civil irányítás egyszerűen a polgári minőség előjogát, felsőbbségét jelenti a katonaival szemben: vagy, hogy a politikai kontroll a volt pártkomisszár rendszer visszacsempészése a katonai szakmai területre – egy új név alatt.) Az évtized eleje óta eltelt időszak, - többek között konferenciák, tudományos közlemények és ismeretterjesztő előadások révén, - hozott ugyan előrelépést itthon a magyarázat és pontosítás terén, távol vagyunk azonban még attól, hogy a probléma leírására s elemzésére egyértelmű fogalom-rendszer álljon rendelkezésre. Ezért ezt az írást is szükségszerűen definícióval, és a téma behatárolásával kezdjük.
A jelen tanulmány a fegyveres erők demokratikus kontrolljáról szólva elsősorban a politikai intézményrendszer és a haderővezetés egymásközti viszonyára összpontosít. A civil-katonai kapcsolatok tárgyköréből tehát egy területet emel ki, és ezt mint hatalmi viszonyt vizsgálja elsősorban intézményi és normatív szempontból. Tudatában vagyunk annak, hogy a társadalom és a hadsereg kapcsolata lényegesen tágabb és sokrétűbb jelenség, és ennek az összetett kapcsolatrendszernek sok eleme – pl. a tiszti állomány társadalomban elfoglalt helye; egymásról alkotott civil és katonai képek, percepciók; a hadsereg megjelenése a médiában; a nem-kormányzati szervezetek és a haderő viszonya stb. – hatással van a politikai irányítás és a katonai vezérlés sikeres integrációjára, s így a civil kontroll hatékonyságára. Ezeket az elemeket a látómezőből nem teljesen kizárva, szükségesnek tartjuk ugyanakkor , hogy a vizsgálódási kör ezúttal szűküljön, és egy-egy ország honvédelmi felsőirányitása szerkezeti és működési sajátosságaira összpontosuljon.
A tanulmány a kontroll fogalmát az angol ‘control’ szó tág, a vonatkozó szakirodalomban elterjedt többes értelmében használja. Vagyis nemcsak ellenőrzést ért rajta, hanem (és elsősorban) irányítást, kormányzást, egyfajta kézbentartást, befolyást, uralmat a szó államhatalmi összefüggésében. (Vö. a Webster szótár control meghatározásával: ‘1. To check, test or verify; 2.a: to exercise restraining or directing influence over; REGULATE ; b: to have power over: RULE.’)[1]
Ez az írás - szemben néhány más, a tárgykörben született tanulmánnyal - nem tesz különbséget ’politikai’, illetve ’civil’ kontroll között, ugyanis mindkét jelző a hadsereg–irányítás és ellenőrzés demokratikus módszerének leírására szolgál. Mivel felfogásunkban a politikai döntéshozók egy szabad és plurális parlamenti szerkezetben csak demokratikusan választott, illetve kinevezett civilek lehetnek, a továbbiakban a politikai, illetve civil megjelölést, a demokratikussal együtt, azzal egyenértékűként, kölcsönösen felcserélhetőként használjuk.
A jelen bevezető nem vállalkozhat a politikai irányítás s ellenőrzés tárgykörének elméleti igényű, átfogó és részletes elemzésére. Ugyanakkor a következő ország-felsorolás nem is mellőzhet teljesen egy ilyen áttekintést, amely - a terjedelmi határok és a szerző ismereti és forrás- korlátai miatt is - szükségszerűen vázlatos és hangsúlyaiban bizonyára egyenetlen lesz. A következőkben röviden arra keresünk választ, hogy miért, milyen indokokból ragaszkodnak a fejlett demokráciák a civil kontroll intézményéhez? Hogyan valósítják ezt meg; a haderőirányitás/ellenőrzés terén mi a közös vonás a nemzeti sokféleségben? Kezdetnek, mi is vessük fel a probléma lényegét kifejező évszázados kérdést....
A ’Ki őrzi az őrzőket?’ dilemmája
A fegyveres erők kontrollja ’örökzöld’ politikai kérdés, nemcsak a modern kor demokráciái találták szembe magukat vele. Az a dilemma, hogy egy elkülönült fegyveres testület, amelyet a társadalom saját védelmére létrehoz, esetleg ugyanezen társadalom ellen fordulhat – az ókorig nyúlik vissza. 2500 éve már Platón felvetette a ’ki őrzi az őrzőket’ problémáját, és a ’sed quis custodiet ipsos Custodes?’ megfogalmazást nyert Juvenal Omnia Romae-jában később az antik Rómában is. A kérdésfelvetés korokon át ugyanaz maradt, jóllehet, ahogy változott a hadsereg és a társadalom, úgy módosult a probléma jellege is.
Európában a 17-18. században fejlődött ki a békeidőben is fenntartott állandó hadsereg, a Francia Forradalom, majd az azt követő napóleoni háborúk nagyban hozzájárultak e folyamathoz, és a katonaság további professzionalizálódásához. A hadviselés módjának változása és a katonai struktúrák fokozott intézményi elkülönülése megkövetelte a haderő társadalmon belüli szerepének pontosabb, egyértelműbb meghatározását.
Anglia a 17. században kihatásában igen jelentős politikai-alkotmányos harcot élt át: az uralkodó Első Károly és a Parlament csapott össze a hadsereg fölötti uralom kérdésében. Egy véres polgárháború után egyértelműbb parancsnoklási lánc jött létre, amit a vesztes király is elfogadott, és amely később a kontinens alkotmányos monarchiáinak is követett modelljévé vált. A haderő a parlament és a belőle alakult kormány irányítása alá került, jóllehet formálisan a király maradt a seregek főparancsnoka a monarchia 1660. évi visszaállítása után.
Egy századdal később az Amerikai Alkotmány megfogalmazói, kiknek gondolkodására nagymértékben hatott az angol radikális párt filozófiája, különös óvatossággal készítették elő azt a szövegtervezetet amely az új szövetségi hatalom politikai parancsnoksága alá helyezte a létrehozandó reguláris szárazföldi erőt és a haditengerészetet. Gondolkodásukat ki sértették az Óvilág nyomasztó emlékei Az Alapító Atyák aggodalmát a Virginia állambeli James Madison a következőképpen fejezte ki: ’Az állandó hadsereg egy túlsúlyos végrehajtó hatalom eszközeként nem sokáig lenne biztonságos társa a szabadságnak. A külső veszély elleni védelem eszközei mindig a belső zsarnokság fegyverei voltak. A védelem ürügyén fenntartott hadseregek egész Európában rabszolgasorban tartották az embereket’.[2]
Az alkotmányozók ezért egy olyan államszerkezetet hoztak létre, amely a fegyveres erőket egyértelműen a politikai hatalomnak rendelték alá, és a védelmi ügyek feletti felügyeletet - a fékek és egyensúlyok rendszerében - megosztotta a végrehajtó és törvényhozó hatalmi ág között. (A megosztás hogyanját részletesen az USA fejezetben tekintjük át.)
Európában a kora 19. század eseményei: a napóleoni háborúk és a német államokon belüli és egymás közötti fejlemények gyakoroltak hatást Carl von Clausewitz gondolkodására, aki első ízben kísérelte meg a politika és a katonai ügyek közötti kapcsolat filozófiai megfogalmazását. Clausewitz számára háború a politikai tevékenység része: a politika határozza meg a stratégiai célokat, és ezekhez képest a katonai elem csak eszköz. Ennél fogva a katonai cselekvést a politikai kövelményeknek kell vezérelniük, s a haderőt a civil hatóságnak és céloknak kell alávetni. Clausewitz ezzel az elemzésével - német (tehát egyedi, nemzeti) nézőpontból és tapasztalati alapról - a politikai kontroll átfogó igényét fogalmazta meg a születő európai új kor államai számára.
A demokratikus kontroll követelménye: a miért kérdése
A demokratikus államszerkezetben a politika primátusa a fegyveres erőkkel szemben a népszuverenitás elvére épül. Nem a civil minőség valamiféle előjogát jelenti ez a követelmény, és a legkevésbé sem azt előlegezi meg, hogy a civilek önmagukban véve jobb döntéseket hoznak biztonsági és honvédelmi ügyekben mint a katonák. (Ezt az állítást általánosítva éppúgy nem támasztják alá tapasztalati tények, mint az ellenkezőjét sem.)
Egy személyt nem polgári mivolta minősíti arra, hogy a haderő fölött hatalmi kontrollt gyakoroljon, hanem demokratikusan megválasztott, illetve kinevezett civil mivolta jogosítja fel erre. Az a körülmény, hogy a politikai intézményrendszerben elfoglalt pozíciója, szerepe a demokratikus folyamatban kifejezett népakarat megtestesítője. (Külön kérdés, hogy személy szerint mennyire alkalmas valaki e szerep betöltésére. Ez az aspektus viszont már túlmutat vizsgálódásunkon: egy adott kormányzat hitelessége, vagy az irányítás hatékonysága, professzionalizmusa kérdéséhez vezet el minket.)
A képviseleti demokrácia egyik alaptétele, hogy a hatalmat gyakorló politikusok felelősek azoknak, akik nevében alakítják és alkalmazzák a politikát. A katonaság nem tartozik ilyen felelősséggel a társadalomnak, - illetve pártpolitikai fogalomrendszerben: a választóknak. A népfelség elvéből következik, hogy csak demokratikusan létrejött civil hatóság fogalmazhat meg politikát, benne védelmi és biztonsági politikát. Az ő joga (és a választókkal szembeni kötelessége), hogy megállapítsa a fegyveres erők nagyságát, típusát, összetételét; védelmi koncepciókat, programokat alkosson; és meghatározza a vonatkozó költségvetést.
E tevékenységében nem nélkülözheti a hivatásos tiszti állomány szakértelmét, professzionalizmusát. Vagyis a katonai szakma, képviselői révén végig jelen van a döntési folyamatban: különösen a tervezés korai stádiumában van meghatározó szerepe a az egyenruhás szakértői in-putnak. Ez elkerülhetetlenül magában foglal belső vitát is: kritikai észrevételeket, szakmai ellenvéleményeket a tisztán politikai (adott esetben: leszűkítetten pártpolitikai) fogantatású civil kormányzati vagy parlamenti elképzelésekkel szemben. A döntési folyamat akkor teljes, (vagyis demokratikus és hatékony), ha a fegyveres erők hivatásos vezetői érdemi részt vállalnak benne - tudván azonban, hogy a döntés joga és felelőssége végsorban a politikusok kezében van.
Más szóval, a politikai rendszer (és még szélesebb értelemben: a társadalom), itt is igényli a katonaságot: szüksége van a védelmét szavatolni tudó, jól képzett, feladatát hatékonyan ellátni képes fegyveres erő hozzájárulására a stratégiai döntések megalapozásához. Ez a felismerés alkotja a ’funkcionális szükségszerűséget’ (Samuel Huntington kifejezése), amely végsoron minden nemzeti haderő létrejöttének kiindulópontja. A társadalom biztonságát veszélyeztető tényezők elhárításának követelménye arra készteti a demokratikus államot, hogy létrehozzon egy olyan szervezetet, amely kinyilvánított célja az erőszak alkalmazása; amely tekintélyelvű: erősen hierarchizált, alá-fölérendeltségre épülő – tehát több tekintetben is ellenpontja, tagadása a szabadelvű, plurális politikai intézményrendszernek.
A ’funkcionális szükségszerűséget’ tehát - éppen emiatt - összhangba kell hozni a ’társadalmi paranccsal’: azokkal a követelményekkel, amelyek a népfölség-elvre épülő társadalom lényegéből fakadnak; annak politikai erőit, eszméit és intézményeit jellemzik. ’E politika célja .... írja Huntington, ....intézményi szinten a civil és a katonai szféra viszonya olyan rendszerének kifejlesztése, amely más társadalmi értékek legkisebb mérvű feláldozásával maximalizálja a katonai biztonságot.’’[3]
Vagyis, a kormányzat az állami intézmények olyan szerkezetét és működési mechanizmusát kell, hogy kialakítsa, amely egyidejűleg tartja szem előtt a nemzetbiztonság érdekét és válaszol a demokratikus értékeket féltő állampolgári aggodalmakra is. Megőrzi, fejleszti a védelmi képességet, hatékonyságot, ugyanakkor beiktat olyan ellensúlyokat és fékeket, amelyek megakadályozzák a hadsereget abban, hogy bármiképp veszélyeztesse az alapvető szabadságjogokat, és a politikai intézményrendszer kiegyensúlyozott működését.
Ma, a 20. század végén a nyugati demokráciák nem azért ragaszkodnak a politikai kontroll elvéhez, mert fegyveres katonai puccstól tartanak a hadvezetés részéről. Nagyobb kockázat nélkül kimondható, hogy egy ilyen esemény valószínűsége a jelzett országokban a nulla körül mozog. A kihívást sokkal inkább az jelenti, hogy a politikai rendszeren és a társadalom egészén belül a katonaság - fegyverekkel való ellátottsága, szervezettsége, fegyelme, erős csoport-öntudata miatt - túlsúlyos nyomást gyakorló csoport-ként jelenik meg. Hangsúlyozandó, hogy tagjai tényleges szándékától függetlenül, objektíve az, - vagy legalábbis annak tekinti őt a civil társadalom.
Ha a honvédelmi és biztonsági politika alakításában ez a túlsúly még tapasztalat- és szakismeret monopóliummal is párosul, fennáll annak a veszélye, hogy az államirányitásban sérül a fékek és egyensúlyok demokratikus rendszere, s következésképp a népszuverenitás elve. Ezért fontos, hogy az intézményi és normatív biztosítékok mellett, a védelmi döntések minden szintjén jelen legyenek megfelelően képzett civilek: politikusok, köztisztviselők, szakértők, kutatók.
Ezt az igényt, alapvetően USA-beli tapasztalatokból kiindulva, a következőképpen fogalmazta meg egy amerikai szerző: ’Az elnöknek, vagy a miniszterelnöknek civil tanácsadókra van szüksége. A hivatásos katonák közt olyan erős a közös élettapasztalatokon alapuló bizalom és lojalitás, hogy a civil politikusok nem támaszkodhatnak kizárólag katonai tanácsadókra - még nyugalmazottakra sem. Ezért van az, hogy az Egyesült Államokban csak elvétve választottak meg elnökké volt katonatisztet, s aktív vagy nyugalmazott katonatiszt nem töltheti be a védelmi miniszteri hivatalt különleges felhatalmazás nélkül, illetve tíz éven belül nyugállományba vonulása után.’ [4]
A demokratikus kontroll a haderő politikai célok általi meghatározottságát jelenti, mégis hiba lenne a folyamatot leszűkítve polgári-katonai szembenállásként és hatalmi versengésként bemutatni. Egyoldalú és torz tehát az az értelmezés, amely a politikai irányítás bevezetésében a katonaság merő alávetését, korlátozását, visszaszorítását látja. Egyfajta új osztályharcos ’ki kit győz le’ küzdelmet, össztársadalmi ’zero sum game’-t, amelyben az egyik fél hatalmi és tekintélyi nyeresége, a másik fél ugyanilyen típusú és arányú veszteségét jelenti.
Szerencsésebb történelmű országok tapasztalatai bizonyítják, hogy ebben a viszonylatban is mindkét fél nyerhet, ’win-win’ eredményt érhet el, ha szilárd a jogállamiság, megfelelően elkülönülnek a társadalmi szerepek, és kölcsönös alkalmazkodás, együttműködési kedv jellemzi a közgondolkodást.
A polgári kontroll, miközben (pártpolitikai értelemben) depolitizálja a hadsereget, és demilitarizálja a társadalmat, egyidejűleg ’militarizálja’ a katonai hivatást és hadsereg-vezetést: erősíti annak szakmai öntudatát, professzionalizmusát, tekintélyét. Ezért a depolitizálást – a szakma-idegen politikai szempontok visszaszorítását - a hivatásos állomány saját csoport-érdekei szempontjából is csak ’győzelemként’ élheti meg.
Előnyét látja a katonai vezetés annak is, ha a honvédelmi minisztérium élén civil politikus áll. A polgári miniszter helyzeténél fogva hitelesebben és meggyőzőbben képviseli a tárca érdekeit parlamenti képviselőtársainál, pénzügyminisztériumi és más intézménybeli kollégáinál, mint azt egy hivatásos katonatiszt tenné. E ponton is a civil és katonai érdekek inkább egymást kiegészítőek, mintsem ellentétesek.
Leegyszerűsítően torzító a ’katona versus civil’ ellentétpár felállítása szervezet-szociológiai nézőpontból is. A fejlett társadalmak olyan összetett szervezet-együtteseket hoztak létre mind a polgári mind a katonai oldalon, amelyek belső tagoltsága, intézményi törésvonala számos elkülönült rész-érdeket teremt. Ezek a szervezeti rész-érdekek számos kérdésben a civil és a katonai szférán belül idéznek elő konfliktusokat. Eseti vagy tartós közös platformot, érdek-koalíciót, teremtenek katonák és civilek között, háttérbe szorítva az alapvetőnek vélt ’polgári-egyenruhás’ tagoltságot.
Elég itt utalni arra a tényre, hogy a polgári hatalmi ágak a demokratikus kontrollt gyakorolva egymást is ellenőrzik és egymással is versengenek az ellensúlyok és fékek rendszerében. Rivalizálhat például a törvényhozó és végrehajtó hatalom, valamint a parlamenti többség és az ellenzék a védelempolitika meghatározásában. Ütközhetnek az egyes minisztériumok - így a honvédelmi, külügyi, s pénzügyi tárca - érdekei; szembekerülhet – és esetenként ténylegesen szembe is kerül – az államfő a kormányfővel, vagy alacsonyabb szinten bármely politikus bármely politikussal, a hadsereg feletti kontroll ügyében.
Másrészt ismert, hogy a hadseregen belüli haderőnemi tagolódás (szárazföldi csapatok, légierő és haditengerészet) milyen jelentős rész-érdek megjelenítő és -érvényesítő erőt képvisel, és milyen gonddal jár az érdek-egyeztetés mind az egyesített vezérkar szintjén, mind alsóbb szinteken. Ugyancsak legendásan ismert a rivalizálás a hírszerző, felderítő és elhárító szolgálatok között, nemritkán azonos fegyveres testületen belül is. És akkor még nem szóltunk a katonatársadalom egyéb tagolódásáról, amely további súrlódási felületek lehetőségét teremti meg; ilyen például a rendfokozati, a ’hivatásos versus sorköteles’, illetve a ’vezérkarnál vagy csapatnál szolgáló’ elkülönülés.
A fentieket összefoglalva: igen félrevezető, bár a nemzetközi irodalomban nem ritka jelenség, a civil – katonai ellentét abszolutizálása; a politikai kontroll bevezetésének antagonisztikus párharcként való ábrázolása. Az előbbiekben néhány tapasztalati tényt igyekeztünk e szemlélettel szembeállitani. Nem lenne azonban helyes, ha e törekvésből bárki is a civil-katonai törésvonal összemosásának szándékát olvasná ki. Ez az dichotómia nagyjelentőségű szociológiai és politikai tény: egyebek mellett a politikai kontroll követelményének lényegi mozgatója.
Nem lebecsülendő társadalomlélektani súlya sem. Meglehetősen elterjedt jelenség, hogy a hivatásos állomány a védelmi ügyekben igen tájékozott civil véleményt is laikusnak, saját szakterületébe való amatőr beavatkozásnak tekinti. A másik oldalon nem ritka, hogy egy képzett és széles látókörű tiszt szakmai álláspontja minősül valamely parlamenti vagy közigazgatási érték- és célrendszerben szűk kaszárnya- sovinizmusnak.
Naivitás lenne azt hinne, hogy bármely demokratikus közeg képes e probléma ’megoldására’, a szó végleges, örökérvényű értelmében. Reálisan számolni kell tehát azzal a ténnyel, hogy a védelmi politika - a biztonsági kihívások észlelésétől, a stratégiai válaszok megfogalmazásán át, az eszközök és források (a védelmi költségvetés) meghatározásáig – számos súrlódási felületet, esetleges ütközőzónát teremt a polgári-hivatásos kapcsolatban. Egyetlen kormányzat sem tudja ezeket teljesen felszámolni; viszont köteles őket kezelni. Az alkotmányos működőképesség és a hatékony államirányitás érdekében is, a hatalom felelőssége, hogy a diszfunkcionális elemeket folyamatosan menedzselje.
A demokratikus kontroll követelménye: a hogyan kérdése
A politikai irányítás/ellenőrzés tárgyköre több síkon és megközelítésben ragadható meg. A lehetséges számos változatból itt hármat emelünk ki:
1./ a ’politikai filozófiai és alkotmányelméleti’ megközelítés,
amely a demokratikus jogállam alapvető jellemzői szempontjából vizsgálja a civil kontroll meglétét, lehetséges hiányosságait vagy teljes hiányát. Ez a sík a legáltalánosabb: a fegyveres erők helyét a társadalmi és politikai rendszerek egészében jelöli ki szerepüket (így törvényes jogosultságukat és felelősségi körüket) pedig döntően demokratikus alapelvekből vezeti le. Ilyen premissza egyebek között a népszuverenitás mindent meghatározó elsődlegessége, valamint a hatalmi ágak hármas megosztása: a törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom egymáshoz viszonyított önállósága és egyensúlya egy plurális és szabadelvű politikai rendszerben. A jogállamiság követelményeinek megfelelően ez a megközelítés nagy súlyt helyez arra, hogy a fegyveres erők demokratikus kontrollja alkotmányosan és törvényileg tisztázott viszonyok között érvényesüljön egy adott országban, s ezt a társadalmi és politikai szereplők cselekvően elfogadják.
2./ a ’ honvédelmi politika -formálás’ szemléletű megközelítés,
amely az alkotmányos elvekről már a megvalósítás politikai érdekviszonyaira és konfliktusaira, valamint a politikai kultúra elemeire helyezi a súlyt. Ezen a szemléleti síkon olyan kérdések vetődnek fel, mint a honvédelmi és biztonsági koncepciók megalkotása; a parlamenti többpártiság és a pártsemleges
hadsereg viszonya; a parlament - védelmi minisztérium – vezérkar együttműködése és lehetséges érdek-ütközései; valamint az egyéb intézmények: a nem-kormányszervezetek (pl. békemozgalmak, katonai érdekvédelmi szervezetek), a gazdasági lobby-érdekek és a média hatása a demokratikus kontroll tényleges alakulására.
Kevés területe van a politikai életnek (és tegyük hozzá: a politológiai elemzésnek), ahol ilyen kontrasztosan különböző természetű politikai intézmények és kultúrák találkoznak, vagy esetenként ütköznek, egymással. A honvédelmi politika kontrolljának kiemelkedően fontos eleme a törvényhozás, a többpárt-rendszer vitatkozó kultúrájának jelképpé vált intézménye. A parlament - képviselői és bizottságai útján - mindennapi tevékenységében találkozik a végrehajtásban kulcsszerepet betöltő, közhivatali kultúrát hordozó védelmi
minisztériummal, és a fegyveres erők képviselőivel, akik ismét egy más, az előbbi kettőtől különböző, szocializáció megtestesítői – a katonai érték- és magatartás kultúra hordozói. Ha ehhez még hozzászámítjuk néhány NGO mozgalmi kultúrájának, vagy a vállalati lobbyzók nyereség-orientált kultúrájának esetenkénti betüremkedését a fegyveres erők politikai irányításának/ellenőrzésének folyamatába, megállapíthatjuk, hogy a vizsgálatok e síkja a tág értelemben vett civil-katonai kapcsolatok minden bizonnyal legváltozatosabb elemzési terepe.
3./ az ’államigazgatási és honvédelmi vezetési rendszer’ szemléletű megközelítés, amely a szervezeti struktúrákra, közigazgatás technikákra, az intézményeken belüli és azok közötti folyamatokra a honvédelmi politika menedzsmentjére összpontosít. A vizsgálatnak ez a szempontja a politikai kontroll kérdésköréből azt domborítja ki, hogy az állam- (s benne a honvédelmi) igazgatás mennyire racionális és hatékony a döntési és felelősségi körök kijelölése tekintetében.
A felsőszintű irányi tásban mennyire egyértelműek az alá-, fölé és mellérendeltségi viszonyok, munkaköri leírások és együttműködési kötelezettségek? A honvédelmi High Command-ban hogyan illeszkednek egymáshoz a polgári és katonai szerep- és hatáskörök, hogyan alakul a parancsnoki lánc békeidőben és háborús helyzetben? Hogyan viszonyul egymáshoz a nemzetvédelmi minisztérium és a katonai felsővezetés struktúrája, terheli e ezt a viszonyrendszert bármilyen szabályozási tisztázatlanság, párhuzamosság, vagy más közigazgatási diszfunkcionális elem? Milyen rendszabályok vonatkoznak az ügykezelésre, a kölcsönös tájékoztatásra, az egyeztetésre, vagy a közös döntési kötelezettségre? S mindezek alapján, milyen a honvédelmi felsővezetés (High Command) készenléti állapota, milyen gyorsan és hatékonyan tud reagálni az esetleges válság-helyzetekre?
A fenti hármas tagolás elsősorban rendszerezési célt szolgál és elméleti megkülönböztetésen alapul. A gyakorlatban azonban e ’síkok’ sokszor metszik egymást, vagy egymásra csúsznak; az elemzők számára nem feltétlenül létezik merev határ az egyes megközelítések, s vizsgálati módszerek között. Mindazonáltal a demokratikus kontroll egyedi vizsgálataiban többnyire kitapinthatók az említett hangsúlykülönbségek. Ezt az elemzések tárgya és rendeltetése éppúgy befolyásolja, mint a szerző szaktudományos (jogász, politológus, gyakorlati közigazgatási vagy hadsereg-szervezési szakember) felkészültsége, vagy egyéni érdeklődése.
Jellemző– és tárgyunk szempontjából ez a hármas tagolás legfőbb tanulsága, - hogy az érett demokráciákban a haderő politikai kontrolljával foglalkozó munkák az alkotmányos alaptételek érvényesülését többnyire adottságnak veszik, és figyelmüket inkább a megvalósítás politikai és közigazgatási részleteire fordítják.
A kontroll problémái döntően mint gyakorlati közigazgatási és katonai vezetési kérdések jelennek meg: vagyis a hatékony megoldási technikákra összpontosító, pragmatikus szervezet és folyamat-elemzés kerül előtérbe.
Nyugat-Európa és Észak-Amerika államaiban is szép számmal előfordulnak súrlódások, kisebb vagy nagyobb zavarok a civil irányítás/ellenőrzés működési rendszerében.
Az Egyesült Államokban például a hidegháború végén, a kilencvenes évek első felében robbant ki vita a hadseregparancsnok (és általában a katonai vezetők) jogköréről, és részvételük szükséges mértékéről a külbiztonsági politika megfogalmazásában, illetve szélesebb értelemben: a politika alakításában.[5]
Nagy-Britanniában a Falkland szigeti katonai akció, majd az Öböl háborúban való brit részvétel politikai irányítása (hol a miniszterelnök, hol a védelmi miniszter túlsúlyos szerepe a londoni döntéshozatali folyamatban) vetett fel nagyon gyakorlati kérdéseket arról, hogy hogyan kell érvényesülnie a demokratikus kontroll elvének a kormányzati munka mindennapjaiban.[6]
Franciaország alkotmányos rendszere lényegében egy megosztott végrehajtó hatalmi szerkezetre épül: a kormánytevékenység egészéért felelős miniszterelnök mellett a kiterjedt jogosultságokkal rendelkező köztársasági elnöknek is meghatározott befolyása van a biztonság- és védelempolitikára. Ez a kettősség, hatalmi megosztottság általában nem okoz gondot, ha az elnök és a kabinet ugyanahhoz a politikai családhoz tartozik. A konfliktusok valószínűbbek, ha eltér a végrehajtó hatalom két ágának eszmei- politikai kötődése. Ezt a helyzetet, amely a jelenlegi kormányt is beszámítva három ízben fordult elő az Ötödik Köztársaság történetében, társbérletnek (’cohabitation’-nak) nevezi a francia politikai nyelvezet.[7]
Az említett problémák, esetenkénti feszültségek jórészt nem az alapelvek és -értékek zavaraira, vagy az alkotmányos rendezés hiányára vezethetők vissza. E tekintetben a fejlett demokráciákban széles társadalmi és politikai konszenzus van, amely több évtizedes – esetenként több évszázados- szerves történelmi fejlődés eredménye.
A 20. század végén a franciaországi, németországi, amerikai, brit vagy hollandiai közegben nem kérdés például, hogy a parlamentnek joga van a honvédelmi politika minden részletét ellenőrzi, és hogy a politikai pártoknak nincs helyük a kaszárnyákban. (Összehasonlítva: ez a tételsor távolról sem volt magától értetődő követelmény még a politikai ’elitben’ sem az 1990-es évek demokratizálódó Közép-Európájában, és még kevésbé az számos szovjet utódállamban és harmadik világbeli országban.)
Az egyes államokban – függetlenül azok méretétől, katonai képességétől, geopolitikai elhelyezkedésétől, szövetséges vagy semleges státusától – létezik egy sor olyan feltétel, intézményi, normatív vagy társadalmi adottság, amely nélkül nem beszélhetünk a fegyveres erők demokratikus kontrolljáról. A következőkben vizsgált nyugati államokban nagyjában-egészében mindenütt megtaláljuk az alábbi követelményeket és feltételeket, amelyeket egységes normaként általánosan elfogadnak :
- egy világos, és gyakorlati megvalósításában ’tesztelt’ alkotmányos- törvényi keret, amely rendezi a politikai intézményrendszer és a fegyveres erők kapcsolatának alapvető kérdéseit. Fontos igény, hogy súlyos értelmezési problémák ne terheljék a legfőbb politikai szereplők: a parlament, az állam- és kormányfő, a nemzetvédelmi miniszter és a vezérkari főnök alkotmányos kapcsolatát a haderőirányitás kérdésében; illetve ezek a jogállamiság követelményeinek megfelelően (például az alkotmány-bíróság bevonásával) rendezhetők legyenek.
- a parlament önálló, tevékeny szerepe a honvédelmi és biztonsági politika alakításában illetve befolyásolásában. Ez elsősorban a törvénykezés, valamint a költségvetés jóváhagyása és a forrás-felhasználás ellenőrzése (’a pénztárca hatalma a kard hatalma fölött’) terén érvényesülhet. Kiterjed mind a bizottságok (elsősorban – de nem kizárólag – a honvédelmi bizottság) munkájára, mind a képviselői testület egészének plenáris üléseken kifejtett tevékenységére.
- a fegyveres erők alárendelése a civil végrehajtó hatalomnak, elsősorban a parlamentnek felelős kormánynak, illetve a kabinet szakigazgatási szervének a nemzetvédelmi (honvédelmi) minisztériumnak. Valamennyi fejlett demokráciában ezt a minisztériumot polgári politikus vezeti, aki a kormány védelmi ügyekben illetékes szakminisztere, s akinek munkáját számos civil köztisztviselő és szakértő segíti. A miniszter a védelmi politika közvetlen irányításáért és a fegyveres erők törvényes működéséért tartozik politikai felelősséggel. Az áttekintendő nyugati országokban a védelmi minisztérium a ’civil-katonai kapcsolatok alapintézménye’, az a hely, ahol ’ a fegyveres erők és társadalom viszonya koncentráltan jelenik meg’.[8] Ennek az igénynek egyebek mellett szervezeti és személyi vetülete is van, amely például abban fejeződik ki, hogy a Vezérkar integrált része a közigazgatási egységként felfogott minisztériumnak, és a minisztérium apparátusában kiegyensúlyozott a polgári és a hivatásos tiszti alkalmazottak aránya.
- jól képzett és szakmailag hatékony fegyveres testület megléte, melynek munka- és létfeltételeit megfelelően biztosítja a polgári hatóság és teljesítményét erkölcsileg elismeri a civil társadalom. A hivatásos állomány nemcsak elfogadja a demokratikus kontroll tényét, hanem igényli is a politikai és katonai-szakmai jogkörök/felelősségek elválasztását. Tehát nemcsak, és nem is elsősorban, egy külső alkotmányos kényszer, ’engedelmesség’vezérli; hanem magatartásában egy belső meggyőződéssé vált értékrend fejeződik ki. Az ilyen típusú katonaság professzionálisan igényes, öntudatos testületi szellem (’esprit decorps’) jellemzi; nincsenek politikai céljai, illetve kellő önállósággal ellent tud állni a testület szakmai integritását veszélyeztető külső pártpolitikai beavatkozási kísérleteknek is.[9]
- egy, a demokratikus intézmények és értékek tartós (több évtizedes, esetleg évszázados) közösségére épülő fejlett civil társadalom léte, amely képes a legfontosabb politikai konfliktusok hatékony, erőszakmentes, parlamenti és tárgyalásos módszereket előnyben részesítő megoldására. Ennek a politikai kultúrának része a hadsereg helyére és küldetésére vonatkozó társadalmi konszenzus. (Például a meghatározó politikai tényezők között senki nem kérdőjelezi meg azt a tételt, hogy a hadsereg nem vethető be sztrájkolók ellen; hogy a parlamentnek joga van tájékozódni a biztonsági politika minden részletéről; és hogy a honvédelmi miniszternek civil politikusnak kell lennie.
Emellett az is hangsúlyozandó, hogy egy fejlett civil társadalom számos olyan nem-kormányzati szervezettel (mozgalommal, politikai párttal, alapítvánnyal és szellemi műhellyel) rendelkezik, amely védelmi és biztonsági ügyekben képes alternatívát kidolgozni a kormányzati koncepciókkal szemben. A demokratikus hatalom-megosztásra, illetve az ezt kifejező ellensúlyok és fékek rendszerére épülő politikai kontroll nem
nélkülözi a versengő alternatív védelem- és biztonságpolitikai elképzeléseket, és e megoldások kimunkálására képes független civil szakértőket és politikusokat.
A felsorolt feltételek nemzetközi méretekben elfogadottak, így normaértékűek a demokratizálódó társadalmak, köztük a közép- és kelet-európai országok számára. Amikor a NATO, vagy a Nyugat-Európai Unió dokumentumaiban ’a haderő demokratikus kontrollja’ követelményét említi, ezen lényegében a fenti egységes szemlélet és feltétel-rendszer megvalósítását érti.[10]
Szükséges azonban hangsúlyozni, hogy a demokratikus kontroll lényegi logikáját, alapszemléletét kifejező norma, nem jelent minden részletében másolható/másolandó mintát. A nyugati országok államirányitási rendszere intézményeiben, eljárási módjaiban, jogszabályaiban a megoldások szinte végtelenszámú változatát mutatja.
A civil-katonai kapcsolatok gyakorlati rendezése elsősorban az adott ország történelmétől függ: a hadseregnek hagyományosan más volt a történelmi szerepe Franciaországban, mint Hollandiában; és ma is egészen más a fegyveres erők társadalmi súlya Spanyolországban, mint Dániában. A történelmi és kulturális hagyományok különbsége magyarázza, hogy míg Németországban léteznek és működnek katonai szakszervezetek, addig Franciaországban a katonai érdekvédelem más (például minisztériumi monitoring) rendszerét fejlesztették ki, mint törvényes megoldást. Nagyban befolyásolja az irányítás/ellenőrzés szervezeti formáit és a hatáskörök elosztását az a tény, hogy egy állam köztársasági elnöki kormányzati rendszert alakított e ki (Pl. az Egyesült Államok, Franciaország), vagy parlamenti kormányzati formát követ (Anglia, Németország).
A honvédelmi felsőirányítás struktúráját érthetően meghatározza a fegyveres erők nagysága is. Az Egyesült Államok haderejének katonai vezetése az egyes haderőnemeken belül is igen összetett parancsnoki rendszert alkot, amely nehezen, vagy egyáltalán nem hasonlítható egy kis, vagy közepes méretű európai állam fegyveres testületének megfelelő rendszeréhez.
A fegyveres erők demokratikus kontrolljának nincs tehát egyetlen üdvözítő modellje, kizárólagos példaként szolgáló mintája. Ilyen már csak azért sem létezik, mert a bemutatásra kerülő nemzeti megoldások egyike sem végleges, statikus, hanem - mint arra az egyes esetekben még kitérünk -, dinamikus: történelmileg változó. A haderő civil irányítása ’nem egy tény, hanem folyamat’[11]. A változást éppúgy kiválthatja belpolitikai esemény (például egy, a választásokon győzedelmes pártkoalíció újító szándékú kezdeményezése), mint a nemzetközi közeg bármely jelentős változása.
Az utóbbi impulzusra a kilencvenes évek bőven szolgáltattak példát: számos új katonai kihívás – köztük a békefenntartó, s béketámogató akciók iránt megnövekedett igény, valamint a hagyományos ’kelet-nyugati’ háborús veszély csökkenése - módosította a fegyveres erők helyét és szerepét a társadalomban. Ezek változása viszont nem hagyta érintetlenül a civil-katonai kapcsolatok egyetlen fontos területét sem: enyhébb esetben különleges alkalmazkodási erőfeszítést követelt meg a kapcsolatrendszer minden szereplőjétől, súlyosabb esetben válságokat (lélektani, intézményi, politikai krízis-helyzeteket) idézett elő a társadalom és a hadsereg viszonyában[12].
A következő ország-áttekintés, miként az elméleti bevezető is, a polgári és a katonai szektor szerteágazó viszonyából a politikai intézményrendszer (a civil hatóságok) és a katonai felsővezetés (a vezérkarok, parancsnokságok) alkotmányos, szervezeti és működésbeli kapcsolatát emeli ki. Az egyes országpéldák – Nagy Britannia, az Egyesült Államok, Németország, Franciaország - nem esettanulmányok, a szó teljes, elemző értelmében. Az adott terjedelmi határokon belül, leíró igénnyel kívánnak rövid ismertetőt adni a demokratikus kontroll működésének legfontosabb jellemzőiről a kiválasztott négy országban.
NAGY-BRITANNIA
A parlamenti kontroll
Bár az új kor első valódi népképviseleti szervezete, tényleges hatáskörű parlamentje Angliában jött létre több mint három évszázada, ennek a parlamentnek a honvédelmi bizottsága (Defence Select Committee) csak 1979 óta létezik. Ez a tény kétségtelenül azt bizonyítja, hogy a fegyveres erők feletti kontroll hosszú időn át nem tartozott a brit parlament tevékenységének legfontosabb területei közé. Egy brit kutató véleménye szerint nemzetközi összevetésben ez a kontroll ma is a közepesen gyengének minősül. (Politika-befolyásolónak és nem politika-alakitónak nevezhető).[13]
A brit Parlament kétkamarás rendszerű: Alsóházból (választott Képviselőházból) és Felsőházból (a Lordok Házából) áll. Minkét ház foglalkozik védelmi és biztonsági kérdésekkel, részben plenáris ülésen, részben bizottságokban: amelyek közül a honvédelmi és külügyi bizottság (ritkábban: a belügyi, hírszerzési, költségvetési és szállítási bizottság) napirendjén szerepelnek ilyen ügyek.
Az Alsóház jelenlegi Honvédelmi Bizottsága 11 tagú: hét tagja a Munkáspárt, három a Konzervatív Párt, egy pedig a Liberális Demokrata Párt képviselője. Az összetétel megfelelően tükrözi a Képviselőház mostani pártösszetételét, amely az 1997-es választásokon jött létre. A bizottság feladatát meghatározó okmány, a ’Standing Order 130’ a Védelmi Minisztérium ’költséggazdálkodása, igazgatása és politikája vizsgálatát’[14] jelöli meg tevékenységi keretül. A bizottság a nyugat-európai átlagnak megfelelően (a közép-kelet európai országokénál lényegesen jobban, de az USA Kongresszusánál gyengébben) van ellátva anyagi és technikai eszközökkel. Kulcskérdés számára a tájékozottság; információit főként a Védelmi Minisztériumtól kapott személyes beszámolókból, írásos anyagokból,társbizottsági tájékoztatókból (együttes ülések), független, vagy saját szakértői forrásból meríti.
A két ház rendszeresen meghallgatja a királynő (aki államfőként a haderő jelképes főparancsnoka is egyben) parlamenti évadnyitó beszédét. Ezt a programnyilatkozatot a kormány készíti el, benne a követendő politika (így a védelempolitika) legfontosabb stratégiai kérdései fogalmazódnak meg.
A Védelmi Minisztérium évente jelentést készít, Fehér Könyv (Jelentés a védelem értékeléséről) címmel a parlament számára. (A Fehér Könyv nyilvános kiadványként is megjelenik, néhány éve németre, franciára és oroszra is lefordítják) A VM Jelentésben foglaltakat a Bizottság megvitatja és véleményezi. A képviselők által megfogalmazott javaslatokat megküldik, kiemelten a költségvetési és gazdasági természetű észrevételeket megküldik a miniszternek, aki ezek figyelembevételével készíti el a Jelentés végleges változatát.
A védelmi bizottság esetenként biztonságpolitikai kérdésekben is véleményt nyilvánít. Így, 1998 tavaszán meghallgatásokat tervez a NATO kibővítés kérdésében. Ugyanakkor nincs formális ratifikációs szerepe ebben az ügyben,[15]- helyzete itt is hasonló több nyugat-európai partner-törvényhozáséhoz, és lényegesen eltérő az amerikai Kongresszusétól.
A Védelmi Minisztérium és a katonai felsővezetés
A honvédelmi politika alakítása a parlamenti többségből alakultak a királynő által kinevezett kabinet jogköre és felelőssége. A kormányfő hangolja össze a nemzetvédelemmel kapcsolatos tevékenységet. Ő elnökli a Védelmi és Tengerentúli Politika Bizottságát, (Committee on Defence and Overseas Policy-t), amely a kabineten belül a nemzetbiztonsági stratégia meghatározásának, és a legkényesebb biztonságpolitikai kérdések megvitatásának szerve. A Bizottságban a miniszterelnökön kívül a külügy-, a védelmi, a belügy-, a pénzügyminiszter vesz részt, valamint más, a kormányfő által kinevezett tagok is részt vesznek, mint a Kereskedelmi Kamara (a Board of Trade) elnöke és a főállamügyész (Attorney General). Az vezérkar főnökét (Chief of General Staff), aki egyben a kormány elsőszámú katonai tanácsadója, rendszeresen konzultációra kéri a Bizottság.
Az irányításért felelős szakminisztérium a Védelmi Minisztérium, amely egyidejűleg közigazgatási egység és a fegyveres erők legfőbb parancsnoksága. Egységes honvédelmi minisztérium Nagy-Britanniában e század közepétől létezik, megelőzően a három haderőnemi minisztérium és a hadtáp-minisztérium elkülönülten működött. (The War Office, the Admirality, the Ministry for the Royal Air Force, és a - gyakran változó nevű – Procurement Ministry.) A közigazgatási tagoltság megfelelt a három haderőnem: a haditengerészet, szárazföldi csapatok és légierő akkori szervezeti elkülönülésének.
A VM a kormányzati védelmi célkitűzések elsőszámú államigazgatási és katonapolitikai megvalósítója. Feladata e téren a célok és források összhangjának megteremtése, a vonatkozó pénzügyi tervezés, katonai szaktanácsadás a kormányzat részére, valamint az országos katonai hadműveletek és hadgyakorlatok legfelsőbb szintű irányítása.
A Védelmi Minisztérium egyeztető vezetői fóruma a Védelmi Tanács (Defence Council), amely a miniszter elnökletével működik, a kulcspozíciókat betöltő személyek: az államtitkárok, az összhaderőnemi VKF, és a haderőnemek vezérkari főnökei vesznek részt munkájában.
A brit rendszerben a VM-t egy főminiszter vezeti, kinek munkáját két politikai államtitkár segíti: a Fegyveres Erők Államminisztere (Minister of State for Armed Forces) és a Beszerzési Államminiszter (Minister of State for Defence Procurement). Mindhárman parlamenti képviselők, az Alsóház tagjai; következésképp tevékenységük megoszlik minisztériumi munkájuk és választói körzetük képviselői feladatai között. Ők hárman politikusok: a parlamenti párttöbbség és annak akaratát kifejező kormányzati politika képviselői a minisztérium élén. A minisztériumban dolgozó többi személy vagy civil köztisztviselő és közalkalmazott, vagy hivatásos katonatiszt.
A csúcs-irányítást végző politikusok legfőbb szakmai tanácsadói az egyesített vezérkar főnöke (Chief of the Defence Staff) és a két civil állandó államtitkár (Permanent State Secretary): a Védelmi Minisztérium katonai illetve közigazgatási elemének vezetői.
Az 1980-as évekig a vezérkari főnök címet rotációs alapon, váltakozva töltötte be a a három haderőnem vezetője. Thatcher miniszterelnök kormánya hozta létre az egyesített vezérkar rendszerét, amelynek egyszemélyi vezetője a fegyveres erők legmagasabb rangú hivatásos tisztje. A vezérkar főnöke a Kormány elsőszámú katonai tanácsadója, a egyben az Egyesített Vezérkari Bizottság elnöke (ebben a bizottságban részt vesz mindhárom haderőnem parancsnoka).
A vezérkar főnöke felelős legfelsőbb szinten a katonai tevékenységek összhaderőnemi tervezéséért, s válsághelyzet esetén a katonai műveletek vezetéséért. Közvetlen alárendeltségébe tartozik egyrészt általános helyettese, aki négycsillagos tábornok és a vezérkar hivatali szerveinek elöljárója; valamint a három haderőnem parancsnoka: a haditengerészeti VKF, a szárazföldi VKF és a légierő VKF.
Az összhaderőnemi vezérkari főnökség a minisztériumi keretbe teljesen integrálódott, de mégis viszonylagos autonómiával rendelkező egység. Hivatali szervei, vezetőjük az egyesített vezérkari főnökhelyettes útján, közvetlenül az állandó államtitkárnak tartoznak jelentéstételi kötelezettséggel.
A Védelmi Minisztérium tevékenységének csaknem minden szintjén a hivatásos tisztek együtt dolgoznak polgáriakkal: tanácsadókkal, köztisztviselőkkel, közalkalmazottakkal. Mivel a minisztérium hatáskörébe tartozó problémák túlnyomó részének (pl. védelmi politika, személyzeti politika, költségvetés, beszerzés) egyaránt van katonai és nem-katonai vetülete, a brit modell az igazgatóságokon, főosztályokon az ún. vegyes csoportok alkalmazását tartja célszerűnek. Eszerint, ha az egyik szervezeti egység (pl. osztály) vezetője civil, gyakran katona főigazgatónak tartozik beszámolási kötelezettséggel, aki viszont polgári főnökének, így például az egyik állandó államtitkárnak jelent.
Az állandó államtitkár vezető köztisztviselő; a minisztériumi apparátus vezetője, a hivatal adminisztratív működéséért felelős. Az ’állandó’ jelző a közigazgatási munka folytonosságára, a kormánypolitika ciklikusságtól független voltára utal. Az állandó államtitkár a tekintélyes hagyományokkal rendelkező hivatalnoki kar főnöke egy-egy minisztériumon belül.
A brit köztisztviselői/közalkalmazotti testület fontos sajátossága, hogy egységes, állandó, és az egyes minisztériumok, főhatóságok közötti átjárást tekintve ’csereszabatos’. A védelmi minisztériumban dolgozó közhivatalnokok egy része a Pénzügy-, a Belügy-, vagy a Külügyminisztériumban, és a brit brüsszeli NATO képviseletnél dolgozó kollégákkal cserél helyet meghatározott időközönként. Ez a rotációs elv és gyakorlat egyrészt az állami bürokrácia - minisztériumi szervezeti határokon átnyúló - egységét, stabilitását és professzionalizmusát hivatott szolgálni. Másrészt a rendszeres cserében résztvevők számára jól hasznosítható helyismeretet, szakmai és személyi kapcsolatokat teremt abban a partner adminisztrációban, amellyel a mindennapokban együttműködik.
Keith Simpson brit kutató, a Whitehallban (a londoni védelmi minisztériumban) eltöltött éveit, politikai tanácsadói tapasztalatait is felhasználva, a következőket írja a Civil Service általa ’mandarinoknak’ nevezett tagjairól, a hivatalnoki karról:
„ Nagy erejük a folytonosság, hogy tartós fonálként húzódnak végig az egész politikatörténeten. Politikailag semlegesek abban az értelemben, hogy nem ártják bele magukat a pártpolitikai civakodásba, simán és csöndben váltanak egyik kormányzattól a másikig. Ők az információ őrei az államban, és természetesen kitűnően szervezett hálózatuk van a Whitehall-ban, amely könnyedén rövidre zárhatja mind a katonák, mind a politikusok törekvéseit. Nos, amikor konkrétan a Védelmi Minisztérium köztisztviselőiről beszélünk, durván általánosítunk, hiszen vannak közöttük, akik védelempolitikai kérdésekkel foglalkoznak, mások hosszú időt töltenek a beszerzési ügyvitelben – persze az egyik területről átmehetnek a másikra -,vannak tudományos kérdésekkel foglalkozó köztisztviselők, továbbá olyanok, akik számára a Whitehall csak átjáróház. A lényeg azonban az, hogy viszonylag kevesen dolgoznak a politika területén. Nagyon kevesen.”[16]
Bárhogy is értékeljük a brit köztisztviselők zárt testületi szellemét, a hivatalnoki kar kétségtelen előnye a politikai ’forgóajtón’ ki-be járó politikusokkal, de még a minisztériumban sűrűn cserélt katonákkal szemben is : az állandóság. Az államigazgatáson belül kialakult tartós pozíciójuk az ismeretek, tapasztalatok és kapcsolatok olyan kombinációját eredményezi, amely hatékonyságát egyetlen politikai vezetés sem nélkülözheti. Ez a fegyveres erők civil kontrollja területén is kétségtelen, a pártpolitikusokéval össze nem mosható, hatalmat jelent számukra. A hivatalnoki kar múltszázadig visszanyúló, hagyományos tekintélye és döntést befolyásoló hatalma, a brit példát egyedivé teszi a haderő polgári irányítása nyugati modelljei közt.
EGYESÜLT ÁLLAMOK
A fegyveres erők civil kontrollja mint demokratikus követelmény, legerőteljesebben valószínűleg az amerikai politikai gondolkodásban van jelen. Az eszme intézményi és normatív megjelenése egyidős az amerikai nemzet születésével: a független államot létrehozó antikolonialista harccal és a szövetségi államot létrehozó Alkotmányozó Nemzetgyűléssel.
Az alkotmányozás folyamatát hűen tükröző ’The Federalist Papers’ bizonyítja, hogy az Alapító Atyák úgy vélték, hogy az állandó hadsereg két módon is veszélyezteti a demokratikus intézményeket: egyrészt a katonai vezetők kísérelhetik meg erővel a hatalom megragadását, másrészt pedig esetleg választási
vereség elé néző kormányzat próbálja meg a fegyverek révén erőszakkal fenntartani uralmát.
Az ilyen veszélyek kivédését segítette általánosságban néhány államszerkezeti megoldás, így például:
- A szövetségi rendszer. A legfontosabb hatáskörök megosztása a központi kormányzat és a szövetséget alkotó államok között,
- A hatalmi ágak szétválasztása. A központi államhatalom megosztása a törvényhozó, végrehajtó és igazságszolgáltató ág között,
- A fékek és egyensúlyok rendszere. A hatalmi ágak megosztása oly módon, hogy külön-külön mindegyik védelmet élvez a másikkal szemben – az állampolgárok pedig valamennyivel szemben -, mert az egyes ágak bizonyos döntéseihez a többiek jóváhagyása szükséges.[17]
Emellett az 1787-ben elfogadott alaptörvény, az Egyesült Államok alkotmánya, majd, több később napvilágot látott törvény szabályozza a haderő helyét az állami intézmények rendszerében.
A végrehajtó hatalom
Az elnök
Az USA alkotmányos rendjében a négy évre közvetlen választással megválasztott legmagasabb rangú hivatali méltóság, az elnök meghatározó szerepet játszik az adott kormányzati időszak politikájának alakításában. A végrehajtó hatalom fejeként és főparancsnokként az elnök egyidejűleg a polgári kormányzat és a haderő vezetője. Az alkotmány II.cikk 2. bekezdése így fogalmaz: ’Az elnök az Egyesült Államok szárazföldi haderejének és hajóhadának, és az egyes államok milíciájának főparancsnoka, amikor az utóbbiakat az Egyesült Államok tényleges szolgálatában alkalmazzák;’[18]
Az elnök és az irányítása alatt álló kabinet, benne a védelmi minisztérium (Department of Defense, DOD) kulcsszerepet játszik a védelempolitika és a katonai stratégia fő céljai, prioritásai, és szervezeti keretei meghatározásában; a pénzeszközök felhasználására vonatkozó döntésekben; a fegyveres erők vezető tisztjeinek kinevezésében; a közigazgatási szabályok megalkotásában; és a haderő-felhasználás hadműveleti paraméterei kijelölésében.
A védelem kérdéseit is átfogó biztonságpolitika kormányzati koordinálásában, az elnöki döntések előkészítésében, s a politikai tanácsadásban kiemelkedő szerep jut a Nemzetbiztonsági Tanácsra (National Security Council, NSC), amelyet az 1947-es Nemzetbiztonsági Törvény hozott létre. Tagjai: az elnök, az alelnök, a külügy és a védelmi miniszter (SECDEF), és mint tanácsadó: a Vezérkari Főnökök Egyesített Bizottságának elnöke (CJCS), s a Központi Hírszerzési Hivatal igazgatója.
A Tanács munkáját támogatandó, a legfontosabb kormányzati biztonságpolitikai döntések előkészítését, a minisztériumok és főhatóságok közötti koordinálást egy viszonylag szűk, értékelő és tervező stáb végzi a nemzetbiztonsági tanácsadó vezetésével. A folyamatos működés operatív teendői mellett a Nemzetbiztonsági Tanács feladata a nemzetbiztonsági stratégia elkészítése, amely a fenyegetés elhárítására vonatkozó legfontosabb célkitűzéseket, és a megvalósítás eszközeit határozza meg.
Az egyesített vezérkar főnöke (CJCS) a Nemzetbiztonsági Stratégiára és a védelmi miniszter iránymutatására építve készíti el a nemzeti katonai stratégiát, amely főleg arra ad választ, hogy az USA haderői hogyan támogatják a biztonsági stratégiában megfogalmazott célokat. Mindkét okmány publikus, koncepcionális keretet biztosító dokumentum, amely minden további védelmi minisztériumi és vezérkari tervezés hivatkozási alapjául szolgál[19].
A nemzetbiztonsági stratégiát az elnök terjeszti elő a Kongresszusban, elfogadásához kétharmados szavazati többség kell. Az USA jelenleg érvényes nemzetbiztonsági stratégiáját 1994-ben fogadta el a Kongresszus ’Az elkötelezettség és bővítés nemzetbiztonsági stratégiája’ (A National Security Strategy of Engagement and Enlargement) címmel.
A hatályos katonai stratégiát 1995-ben Shalikasvili tábornok, vezérkari főnök vezetésével dolgozták ki ’Nemzeti katonai stratégia: rugalmas és szelektív szerepvállalás’ (National Military Strategy of the USA: a Strategy of Flexible and Selective Engagement) címmel. Ennek kiegészítéseként látott 1996-ban napvilágot az egyesített vezérkar másik dokumentuma, az amerikai fegyveres erők jövőbeni fejlődését előrevetítő ’Közös jövőkép 2010-re’ (Joint Vision 2010).
A már említett 1947-es Nemzetbiztonsági Törvény másik fontos szervezeti átalakítása az egységes honvédelmi miniszteri pozíció létrehozása, és a három haderőnem: a szárazföldi hadsereg, a haditengerészet és a légierő erőteljesebb koordinálása. A miniszter szerepét, egy 1949-es törvénymódosítás tovább erősítette. A centralizáció folyamata folytatódott az 1986-ban elfogadott Goldwater-Nichols törvénnyel, amely átszervezte a védelmi minisztériumot, és az egyesített vezérkart. A haderőnemek továbbra is elkülönültek, felügyeletüket, irányításukat közvetlenül a haderőnemi miniszterek látják el, felettük helyezkedik el integráló hatáskörrel a honvédelmi miniszter, aki egyedül tagja a kormánynak. A haderőnemek parancsnokai az Egyesített Vezérkar tagjai lettek, és ezzel állandóvá vált, intézményesült a háború során létrejött ad hoc szervezet.
Az 1986. évi átszervezési törvény növelte az összhaderőnemi vezérkar elnökének (CJCS) hatáskörét és jelentős mértékben csökkentette az egyes haderőnemi parancsnokokét, akik – a mellékelt ábra szerint - a politikai irányítási láncolatban a haderőnemi miniszterek közvetlen kontrollja alá kerültek. A haderőnemi miniszterek hivatali elöljárója a védelmi miniszter, akinek jogkörét az integráció szellemében bővítették, és hivatalát megnövelt apparátussal, több helyettessel: államtitkárral és helyettes államtitkárral erősítették meg. Ez az átalakítás nemcsak a hatékonyság és gazdaságosság javítását célozta, de nagy jelentőségű átrendeződést hajtott végre általában a civil-katonai kapcsolatokban: egyértelműen erősítette a polgári irányítást a fegyveres erők felett.
A védelmi minisztérium (Department of Defense, DOD) politikai irányító szerepe, a fegyveres erők egészére vonatkozóan átfogja a beszerzés, költségvetés, hírszerzés, tájékoztatás és emberi erőforrások ügykörét. A DOD feladata még a katonai stratégia megalkotása, s az összhaderőnemi katonai operatív tervezés felügyelete. A három haderőnemi minisztérium zömmel katonai felkészítő feladatokat lát el: a szárazföldi, légi és tengerészeti erők szervezését, képzését és felszerelését koordinálja, valamint más szaktárca szintű feladatokat végez[20].
A civil védelmi minisztert (SECDEF) munkájában jelenleg négy államtitkár, tizenegy helyettes államtitkár és több polgári tanácsadó segíti. Bár a Pentagonban igen nagy számban dolgoznak köztisztviselők és polgári alkalmazottak, a vezető civil munkatársak jó része politikai kinevezett, megbízatásuk az elnöki négyéves ciklushoz kötődik, s a kormány működésének befejeztével távoznak a minisztériumból. Ez a modell lényegesen különbözik a hivatalnoki apparátus állandóságát hangsúlyozó, és csak igen csekély számú politikai kinevezettet elfogadó, brit modelltől.
Az egyesített vezérkar főnökét (CJCS) az elnök nevezi ki a Kongresszus jóváhagyása után. A vezérkari főnök az elnök, a Nemzetbiztonsági Tanács és az védelmi miniszter legfőbb katonai tanácsadója. Az elnök és a miniszter közvetlen irányítása alatt
- felügyeli az összhaderőnemi és szakosított parancsnokságokat
- segíti a fegyveres erők hadászati irányítását
- előkészíti és ellenőrzi az integrált haderő-alkalmazási terveket
- felméri a beszerzési szükségleteket, tanácsokkal segíti a beszerzési programokat
- szükség szerint konzultál a haderőnemi vezérkari főnökökkel és a hadműveleti parancsnokokkal [21]
A Pentagon leirt szervezeti felépítése egyesíteni kívánja a polgári döntési jogkört a katonai szakértelemmel. A minisztert nagy létszámú civil stáb segíti munkájában, és ezt az apparátust az összhaderőnemi vezérkari főnökség látja el katonai szakmai információkkal. Az egyesített vezérkar főnökének (CJCS) tanácsai közvetlenül (a polgári stáb közbeiktatása nélkül ) jutnak el az elnökhöz illetve a védelmi miniszterhez. Ugyanakkor a CJCS-t támogató vezérkari apparátus munkáját a miniszter civil stábja is közvetlenül használja. Ily módon a Pentagonon belüli katonai és polgári elem, egymáshoz viszonyítva, egyidejűleg versengő és együttműködő helyzetben van.
Az adott struktúra az elnök számára lehetővé teszi, hogy egy döntést több forrásból nyert információk alapján, azok szembesítésével, ütköztetésével mérlegeljen. Azokat pedig akik a döntés-változatokat javasolják, érdekeltté teszi abban, hogy - akár a katonai, akár a polgári stábban dolgoznak - ismereteiket, javaslataikat alsóbb szinteken egymással – horizontálisan - azelőtt egyeztessék, mielőtt elöljáróik, feletteseik útján – vertikálisan - azokat az elnöki irodához továbbítanák.
A rendszer jellemzője még, hogy az egyesített vezérkar főnöke, - aki az elsőszámú katona, és hatásköre egyébként igen széles, - nem bír közvetlen parancsnoki hatalommal a fegyveres erők felett. Az egyesített vezérkar főnökeként minden katonai ügyben az elnök és a védelmi miniszter főtanácsadója, de a hadműveleti parancsnokságok irányában csak közvetítője meghatározott kormányzati közléseknek. A döntési hierarchia láncban a hadműveleti parancsnokságok közvetlenül az elnöktől és miniszterétől kapják az utasításokat.
Ez a szervezeti megoldás is azt szavatolja, hogy csak polgári hatóság kezdeményezheti a haderő mozgósítását, ami a civil kontrol érvényesülésének fontos feltétele.
A törvényhozás: a Kongresszus
Bár kétségtelen a végrehajtó hatalom elsődlegessége a haderő polgári irányításában, az USA Kongresszusa ( a közvetlen választással létrejött Képviselőház és az államok által delegált Szenátus) a nyugati demokráciák törvényhozói átlagát meghaladó aktivitással és erővel vesz részt ebben a folyamatban.
Szerepének meghatározása az államalapítás időszakához nyúlik vissza és a hatalmi ágak szétválasztásának gondolatához kötődik. A történelmi közelmúlt eseményei, elsősorban a vietnami háborúval kapcsolatos belpolitikai viták, - amelyek a civil-katonai kapcsolatokban is nem csekély válságokat idéztek elő, - aktívabbá és egyértelműbbé tették ezt a szerepet.
Az USA Alkotmánya I. cikk 8. szakasza leszögezi: ’A Kongresszus hatáskörrel bír .... az Egyesült Államok közös védelmére.... vonatkozó rendelkezések meghozatalára’.[22] Az alaptörvény ezt követően felsorolja a legfontosabb jogosítványokat is: a hadüzenet jogát, a szárazföldi hadsereg és a haditengerészet felállítását és fenntartását: irányításuk és szervezésük szabályozását. Emellett a szövetségi törvényhozás kiterjedt jogosítványokat kapott ’a milícia igénybevételével kapcsolatos rendelkezésekre, az Unió törvényeinek végrehajtására, felkelések elfojtása és ellenséges támadások visszaverése céljából;’[23]
Szemben a brit és más nyugat-európai parlamentekkel, amelyek a plenáris ülések gyakorlatát részesítik előnyben, az amerikai törvényhozás tevékenységében kiemelkedő jelentősége van a bizottságokban folyó munkának. A Kongresszus már a hidegháborús években nagy létszámú és jól képzett szakértői gárdát alakított ki saját tevékenysége támogatására. Az amerikai képviselők zömmel saját forrásból képesek beszerezni információikat például a Kongresszusi Kutatószolgálat (Congressional Research Service) révén, illetve a pénzügyi/költségvetési ügyekben jelentős Számvevőség (General Accounting Office) és a Kongresszusi Költségvetési Hivatal (Congressional Office of Budget) útján.
Tapasztalati tény, hogy az amerikai törvényhozás, köztük a két ház honvédelmi bizottságának tagjai, a nyugat-európai átlagnál jobban vannak ellátva anyagi eszközökkel, független információs forrásokkal, szakértői és adminisztrációs segéderővel. Többek között ez szavatolja a végrehajtó hatalomtól független, azt hatékonyan ellenőrizni képes törvényhozói munkát. Ez avatja a Kongresszus védelem- és biztonságpolitikai tevékenységét, egy brit szakértő nemzetközi összehasonlító elemzése szerint, nemcsak követő politika-befolyásolóvá, de tevékeny politika-alakitóvá (reactive policy-influencing vs. active policy-making)[24].
A kongresszusi jogosítványok között említendő a törvényalkotás, a kinevezések megerősítése (az elnök által előterjesztett polgári illetve katona jelöltek meghallgatása), és a nemzetközi szerződések ratifikálása, a háborús jogkör és a költségvetés jóváhagyása. E tevékenységek mindegyike tényleges hatalmat, a kormányzati döntések felülbírálatának jogát jelenti.
(Példaként: 1997-ben, a Kongresszus ellenállására, az elnök visszavonta eredeti javaslatát az összhaderőnemi vezérkari főnök személyére vonatkozóan, és új jelöltet állított, akit a törvényhozás el is fogadott. A szerződések parlamenti megerősítése terén időszerű példa a NATO bővítés kormányzati javaslatának 1998. évi tárgyalása: míg a nyugat-európai NATO tagállamok többségében az új tagok felvételét tartalmazó nemzetközi szerződés törvényhozási ratifikációja csaknem teljesen formális aktus, a Kongresszusban tényleges vita és ügydöntő szavazás várható az elnöki előterjesztésről.)
A vietnámi háború hatására különösen két területen: a háborús jogkör kérdésében és a haderő-fenntartás s védelmi költségvetés terén élénkült a kongresszusi tevékenység. Ebben a szellemben született meg a háborús jogkörökről szóló 1973. évi törvény, ’amely korlátozta a végrehajtó hatalom kezdeményezésére történő katonai beavatkozások lehetőségét. A Kongresszus megszabta, hogy az ilyen akciók legfeljebb 60 napig tarthatnak, azután kongresszusi felülvizsgálatnak kell következnie, és ha a Kongresszus nem járul hozzá az akcióhoz, az elnöknek vissza kell vonnia a csapatokat.’[25]
A törvény megszületése azt jelzi, hogy míg a múltban a Kongresszus szinte kritika nélkül elfogadta a kormányzat katonai mozgósító javaslatait, a vietnámi háború tapasztalata azt a társadalmi igényt erősítette meg, hogy az ilyen előterjesztések a jövőben alaposabb törvényhozási vizsgálaton essenek át, és törvényileg szélesedjen a törvényhozás hatásköre e téren[26].
A kongresszusi szerep növekedésének jele volt az 1974. évi költségvetési és átcsoportosítási törvény is, amely a fegyveres erők pénzügyi fenntartása, s működtetése területén erősítette azt a hatáskör-megosztást, amely szerint ’az elnök javasol és a Kongresszus diszponál’ (propose vs. dispose). A megosztott hatalom rendszerében a kormányzat feladata a költségevetési igények elkészítése és a Kongresszus elé terjesztése. A törvényhozás által végülis elfogadott költségvetés ettől a javaslattól lényegesen eltérhet. A védelmi minisztérium által kialakított költségvetés parlamenti útja ennek a folyamatnak része.
A folyamat azzal veszi kezdetét, hogy az elnök, nemzetbiztonsági prioritásai alapján elkészíti a költségvetés vázlatos tervét. Ez az összeállítás már tartalmazza a védelmi minisztérium és az összhaderőnemi vezérkar polgári és katonai szakértőinek véleményét, programjavaslatait, amelyek a költségvetési kérelem alapjául szolgálnak.
A védelmi minisztérium javaslatai a hat évre szóló, a miniszter által jóváhagyott Védelmi Tervezési Irányelvekből indulnak ki, amelyekhez már előzőleg pénzügyi terveket is kapcsoltak. Az elnök a védelmi minisztérium tervezetét a többi szövetségi kormányhivatal költségvetésével, és az általános kormánypolitikával összhangban vizsgálja felül, s hajtja végre benne - amennyiben indokoltnak ítéli - a szükséges korrekciókat.
Ezt követi a költségvetési folyamat törvényhozási szakasza, amelyben nagy részletességgel hat bizottság és több tucat albizottság mond véleményt az előterjesztésről. Az engedélyezési eljárásban az első állomás a két ház költségvetési bizottsága, majd a programok szakmai megítéléséért felelős két hadügyi bizottság következik. A teljes képviselőházi és szenátusi döntés előtt fontos szerepet játszanak még az ún. elosztási bizottság meghallgatásai, amelyek során a program-finanszírozás sorrendjéről alakul ki a törvényhozói vélemény.
A bizottsági előmunkálatok jelentőségét mutatja, hogy a tapasztalatok szerint erre a ciklusra esik a Kongresszus költségvetési munkájának 90%-a.[27] Jellemző tény az is, hogy a főszereplő képviselőkön, a meghallgatásokra meghívott minisztériumi vezetőkön és főtiszteken kívül a Kongresszus és a védelmi minisztérium több száz teljes munkaidejű alkalmazottja csak a költségvetés folyamatával foglalkozik.
A folyamat bonyolultságát jelzi, hogy nemcsak az egyes bizottságoknak kell konszenzusra jutni, hanem a két háznak is egybehangzóan kell jóváhagynia a költségvetést, amit azután az elnök aláírásával vagy szentesit, vagy nem. A hosszadalmas és részletek bemenő konszenzusteremtő folyamat nem utolsósorban a védelmi költségvetés nagyságrendje miatt indokolt, hiszen a tárca az utóbbi években rendszeresen több mint 260 milliárd dolláros büdzsével dolgozik.[28]
NÉMETORSZÁG
A történelmi előzmények és a Bundeswehr megalakulása a második világháború után
Egyetlen fegyveres erő sem létezik történelem nélkül. A megállapítás különösen igaz Németországra, ahol a Wermacht és náci rendszer emléke, illetve az azt megelőző porosz katonai hagyomány igen erős antimilitarista ellenhatást váltott ki a második világháborút követő politikai helyzetben. Ez a fordulat rányomta bélyegét a Német Szövetségi Köztársaság egész katonapolitikájára, így azokra az erőfeszítésekre, amelyek a haderő demokratikus irányítását tűzték ki célul.
A császári Birodalomban (1871-1918) a német császár kezében összpontosult a főparancsnoki hatalom. Ez messze nem formális jogosítvány volt, hiszen a porosz katonauralkodók hagyományának megfelelően a császárt tekintették a haderő legfőbb szakmai-katonai vezetőjének is, aki nem tartozott a parlamentnek felelősséggel. Ilyen körülmények között a birodalmi kormány hadügyminiszterének (a császár kinevezettjének) a pozíciója, a személytől függetlenül, szükségszerűen gyenge volt: elsősorban adminisztratív feladatokat látott el. Hatalmi korlátait jól mutatta, hogy a fegyveres erők több vezető tisztje a miniszter megkerülésével közvetlenül a császárnak tartozott jelentéstétellel.
A weimari köztársaság rövid parlamenti időszaka után, a civil-katonai kapcsolatok újabb, minden megelőzőnél súlyosabb torzulása következett be Németországban. Hitler ugyan civil politikusként, törvényesen megválasztott képviselőként és kancellárként került kormányra, de néhány év alatt olyan diktatórikus és militarista rendszert épített ki, amelyben esély sem volt arra, hogy a civil kontrol bármely eleme is érvényesülhessen.
A fasiszta védelmi törvény szerint a fegyveres erők (a Wermacht) egyszemélyi hadura a ’vezér és birodalami kancellár’ volt. Az őt követő rangidős főtiszt egy személyben volt hadügyminiszter és a haderő főparancsnoka. Hitler 1938-ban átvette a hadügyminiszteri/
főparancsnoki tisztet is, majd a katonai személyi diktatúra betetőzéseként 1941-től a (a vezérkarral ellátott, tényleges hadműveleti hatalmat jelentő) szárazföldi csapatok parancsnoka is lett. A háború utolsó éveiben Németországban a politikai és katonai vezéri hatalom végletesen egy kézbe összpontosult, ezzel szemben a parlament és a társadalom más szervezete semmilyen önálló szerepet nem játszott.
A második világháború befejezése és a náci Németország veresége után több mint tíz évnek kellett eltelnie ahhoz, hogy a Német Szövetségi Köztársaság fővárosában 1955 novemberében sor kerüljön az új haderő, a Bundeswehr első száz katonájának avatására. Ez a késleltetés egyaránt kifejezte a német társadalom mély történelmi traumáját és a nyugati társországoknak a német haderővel kapcsolatos tartós bizalmatlanságát.
Nem meglepő, hogy néhány évvel a katonai összeomlás és a demilitarizálás után a Német Szövetségi Köztársaság alkotmánya, az 1949-ben elfogadott alaptörvény (Grundgesetz), nem tartalmazott honvédelmi vonatkozású rendelkezéseket. Nem szólt sem az állam feladatairól, sem a polgárok kötelességeiről e téren. Mivel az alakuló államnak nem volt katonasága, a szövetségi alkotmány nyilvánvalóan nem nyilatkozhatott egy nem létező testület feletti hatalomgyakorlás módozatairól sem.
Ahogy növekedett a kelet-nyugati feszültség, s került napirendre a hidegháborús frontvonalon elhelyezkedő NSZK integrálása az észak-atlanti rendszerbe, úgy változott a nyugati partner-országok véleménye, - és a nyugatnémet parlamenti pártok véleménye - is a német fegyveres erők létjogosultságáról. Az ötvenes évek első felében, a jogállamiság követelményeinek megfelelően parlamenti vitában tisztázták egyebek között azt, hogy a létrehozandó Bundeswehr a hadkötelezettség elvére épül, de lehetővé teszi az alternatív polgári szolgálatot is; hogy a fegyveres erők felett kizárólag a szövetségi állam rendelkezik; valamint, hogy a Szövetségi Köztársaság a béke megőrzése céljából csatlakozhat valamely kollektív biztonsági rendszerhez. Ezeket, s más kapcsolódó irányelveket, amelyek a fegyveres erőkkel kapcsolatban a politika elsődlegességét (’Primat der Politik’) hangsúlyozták, a honvédelmi törvény foglalta jogi keretbe. A két lépcsőben: 1954. március 26-án és 1956. március 19.-én elfogadott honvédelmi törvény alkotmánymódosító szerepet töltött be, következésképp rendelkezései bekerültek az Alaptörvénybe. [29]
A szövetségi Védelmi Minisztérium és a Bundeswehr (Bw)
Az NSZK alkotmánya (65./a cikk) békeidőben a honvédelmi minisztert jelöli meg a fegyveres erők főparancsnokaként, mint olyan politikai személyt, aki ’a fegyveres erők felett parancsnoklási és vezénylési jogkörrel rendelkezik’.[30] Az alaptörvény tehát a katonaság feletti politikai vezetés felelősségét korlátozás nélkül a végrehajtó hatalom szakminiszterére ruházza.
(Ez az alkotmányos megoldás a német civil kontroll egyik sajátossága; a nyugati országok többsége ugyanis – mint erre néhány példát a jelen dolgozat is felsorakoztat - a főparancsnoki funkciót általában az államfőre ruházza.) Ez a felelősség mind a törvényhozás, mind a csapatok és a minisztériumi apparátus tekintetében fennáll. A miniszter civil politikus, tagja a parlamentnek, közvetlen vezetője a védelmi szektort irányító honvédelmi minisztériumnak. Rendkívüli állapot esetén a főparancsnoki hatalmat a kormányfő, a szövetségi kancellár veszi át.
A Védelmi Minisztérium két fő, egymást kiegészítő funkciót lát el:
- az ország katonai védelméért felelős központi hatóság, amelynek igazgatási feladatai magába foglalják a hadiipari szektor felügyeleti, adminisztrációs ügyeit is,
- a három haderőnemet: a szárazföldi erőket (Heer), a légierőt (Luftwaffe) és a haditengerészetet (Marine) átfogó Vezetési Törzs (Führungsstab der Streitkräfte – FüS) intézményi kerete. (Vagyis a vezérkarnak megfelelő Vezetési Törzs a minisztériumi struktúra szerves része.)[31]
A védelmi minisztérium szervezeti felépítése alapvetően megegyezik a szövetségi kormány más minisztériumainak felépítésével.
Ez a tény elősegíti a védelmi minisztérium beilleszkedését az általános államigazgatási struktúrába; mivel a szervezeti megfelelőségek megkönnyítik a minisztériumközi együttműködést. A HM lényeges sajátossága azonban - szemben a többi minisztériummal - az, hogy magában foglalja a vezérkari funkciót betöltő katonai főcsoportfőnökségeket is.
Mint az ábrán is látható, a haderőnemi szemlélőségek a polgári szervezeti egységekkel egyenrangúak, nincsenek azoknak alárendelve. Alapvetően igénytámasztó katonai entitásként kiegészítő s együttműködő partnerei a főként igénykielégítő feladatokat ellátó civil (gazdasági, jogi, infrastrukturális) főosztályoknak. A minisztériumon belüli civil kontrollt egyrészt az fejezi ki, hogy a személyügyet és a költségvetést polgári vezetés alatt álló igazgatóságokon helyezték el; valamit az, hogy a minisztériumi apparátus élén civil politikusok és köztisztviselők állnak.
A minisztériumi irányítási hierarchia csúcsán a miniszter áll, őt követi a két parlamenti (magyarországi szóhasználatban: politikai) államtitkár, majd a szakmai-politikai vezetési szintet alkotó két közigazgatási államtitkár, és a a fegyveres erők főszemlélője, ő utána a haderőnemi szemlélők, illetve a polgári főosztályvezetők következnek.
A parlamenti államtitkárok választott politikusok, képviselők, akik megbízatása a kormány hivatali idejéhez kötődik. Elsőszámú feladatuk a miniszter helyettesítése a parlamentben (elsősorban a védelmi és költségvetési bizottságban), valamint a nyilvánosság előtt. A parlamenti államtitkárok tehát elsősorban ’kifelé’ hatnak; a minisztérium napi tevékenységének irányítása nem feladatuk, az apparátus vezetését a két közigazgatási államtitkár végzi.
A miniszter által meghatározott belső munkamegosztás szerint, a közigazgatási államtitkárok koordinálják a civil főosztályok és a katonai vezető szervek munkáját. Egyikük felelősségi körébe tartozik például a költségvetés, valamint a közigazgatási és jogi kérdések; a másik államtitkár tevékenysége a biztonságpolitika, a felszerelés, az anyagi ellátás és a kapcsolódó katonai tevékenységek területére terjed ki. Mindkét közigazgatási államtitkár feladatköri leírásában szerepelnek polgári illetve katonai igazgatási ügyek. A felügyeleti körbe tartozó főosztályok, haderőnemi szemlélőségek csakis az illetékes államtitkáron keresztül, az ő értékelésükkel juttathatják el a miniszterhez, döntés céljából, felterjesztésüket.
A Bundeswehr főszemlélője közvetlenül a miniszter alárendeltségében tevékenykedik. A legmagasabb rendfokozatú tiszt, a védelmi miniszter és a szövetségi kancellár elsőszámú katonai tanácsadója. A német katonai vezetés sajátossága, hogy a főszemlélő jogi értelemben nem elöljárója a csapatoknak; a három haderőnem és az egészségügyi szolgálat szemlélője a miniszter alárendeltségében tevékenykedik. A haderőnemi főnökök kettős funkcióban - saját haderőnemük szolgálati elöljárójaként valamint minisztériumi csoportfőnökként - a minisztériumi vezetésnek: személyesen a védelem ügyéért alkotmány szerint felelős miniszternek tartoznak beszámolási kötelezettséggel.
Az 1950-es évek elején kialakult joggyakorlat erősen magán viselte a kor bizalmatlanságát a német haderővel szemben. Nem hozták létre a Bundeswehr vezérkarát, s a katonai parancsnoki jogkört egy civil politikus kezébe helyezték, akinek ilyen irányú feladatát egy, a közvetlen alárendeltségébe tartozó vezetési törzs segíti.
A főfelügyelő ugyanakkor felelős a katonai védelem összkoncepciójának kidolgozásáért, s a miniszter megbízásából felügyeleti jogot is gyakorol a haderőnemek irányában. Ezen túlmenően képviseli a Bundeswehrt azokban a nemzetközi testületekben, amelyekben Németország szövetséges partnerei vezérkari főnökkel vannak jelen. A főfelügyelő munkáját az ún. összhaderőnemi vezetési törzs (FüS) támogatja, amelynek felépítése, funkciója összevethető egy hagyományos vezérkar struktúrájával és feladatkörével. Formailag tehát a főfelügyelő ugyan nem elöljárója a csapatoknak, a valóságban azonban az 1950-es évek óta ez az intézmény olyan feladatokat kapott, amelyek nagymértékben megfelelnek az összhaderőnemi parancsnoki feladatkörnek.
A Bundestag: a haderő parlamenti kontrollja
A Német Szövetségi Gyűlés, a Bundestag honvédelmi vonatkozású tevékenységének döntő része, és biztonságpolitikai vitáinak jelentős része a parlament védelmi bizottságában zajlik. Az Alkotmány 45/a cikke intézkedik a védelmi bizottság (valamint a külügyi bizottság) létrehozásáról.[32]
A német politikai rendszer tehát a haderő feletti parlamenti kontrollt olyan fontosnak tartja, hogy a honvédelmi bizottság létrehozását nem bízza a törvényhozás tagjainak döntésére, hanem magában az alaptörvényben írja elő létét. Az idézett cikkely 2. pontja a honvédelmi bizottságot –egyedül az állandó (vagy szak-) bizottságok közül – alkotmányosan arra hatalmazza föl, hogy esetenként vizsgálóbizottságként is működjön.
Ez a jogosultság értelemszerűen az ellenzék számára biztosit járulékos politikai játékteret külön eljárású meghallgatások kezdeményezésére, a HM-től dokumentumok bekérésére. Az alaptörvény szerint: ’A honvédelmi bizottságot megilletik a vizsgáló bizottság jogai. Tagjai egynegyed részének előterjesztése alapján köteles valamely ügyet megvizsgálni.’[33]
Lényeges külön felhatalmazás ez, mert a német alkotmány szerint eseti (vagyis nem állandó) vizsgáló bizottság (’Untersuchungsausschüsse’) felállítására csak maga a Bundestag, mint egész testület jogosult, ugyancsak tagjai egynegyed részének előterjesztése szerint.
A 27 tagú honvédelmi bizottság a haderő koncepcionális kérdéseitől a szolgáló állomány szociális helyzetéig minden kérdést megvitat. A HB, a belügyi és a külügyi bizottsághoz hasonlóan, zárt testület. Általában hetente egyszer tartott ülésein a tagokon kívül csak a parlamenti frakciók elnökei vehetnek részt. Vagyis azokon többnyire még a frakció szakértők, technikai segítők sem jelennek meg.[34]
A HM- parlamenti Védelmi Bizottság kapcsolatában Helmut Schäfer és Christian von Stechow német elemzők, az elmúlt évtizedeket áttekintve, főként a hadiipari projektumokról (AWACS, Tornado repülőgép, francia-német harckocsi vásárlásáról, fejlesztéséről) való időbeli tájékoztatás elmaradását említik problémaként, a végrehajtó hatalom részéről elkövetett ’mulasztásos bűnként’. Ugyanezen vélemény szerint a Bundestag védelmi bizottságának tevékenysége szűkebb mint az amerikai Kongresszus két házának hasonló testületéé: itt nincs szó a kormányzattal megosztott felelősségről,
’politikacsinálásról’: a törvényhozói szakbizottság szerepe lényegében kimerül az ellenőrzésben.[35]
Ennek alapján a német Szövetségi Gyűlés honvédelmi bizottságának státusát a politikai befolyás tekintetében a brit és az amerikai modell közé helyezhetjük; a tényleges belpolitikai hatalmi skálán némileg közelebb áll az előbbihez, mint az utóbbihoz.
A Bundestag egy különleges, más NATO országban nem létező, parlamenti intézménye a honvédelmi megbízott (a ’Wehrbeauftragter’). A megbízott lényegében ombudsmani funkciót lát el; a katonák – a sorozott állománytól a négycsillagos tábornokig – emberi jogai megsértését hívatott kivizsgálni és parlamenti eszközökkel orvosolni.
Amilyen mértékben speciálisan német a honvédelmi megbízott intézménye, úgy egyedien nemzeti az a katonai vezetési- és magatartáselvi rendszer is, amely az ’Innere Führung’ (’belső vezetés’) nevet viseli. Ennek kialakulásában ismét a német történelmet kell felidéznünk, hiszen ez a szemlélet mindenekelőtt a porosz-német katonahagyomány tagadásaként jött létre és gyökerezett meg a Bundeswehrben. Az Innere Führung a demokratikus jogállamiság alapelveiből indul ki, az emberi méltóságot helyezi a középpontba, s azt vallja, hogy a fegyveres erőknél is az alárendeltséget és az állampolgári jogok korlátozását a szolgálati érdek által indokolt mértékűre kell csökkenteni.
A hadsereg nem működhet öntörvényűen, más társadalmi viszonyrendszerektől elszigetelten, a katonák nem lehetnek kitéve feletteseik önkényeskedésének. A fegyveres szolgálatot teljesítőknek egyenruhás állampolgároknak kell lenniük, olyan magatartást, irányítási felfogást és szervezési kultúrát kell megvalósítaniuk, amely a professzionalizmust és a hatékonyságot képes összhangba hozni az alapvető emberi jogok tiszteletben tartásával. A Bundeswehr csak így lehet egy demokratikus társadalomba integrálódni képes hadsereg.[36]
A honvédelmi megbízott jogvédő tevékenysége erre az érték- és normaalapra épül. A funkció létrehozásáról az alkotmány 45/B cikke intézkedik. (’Az alapjogok védelmére és a Szövetségi Gyűlés segítő szerveként a parlamenti ellenőrzés gyakorlása céljából ki kell jelölni a Szövetségi Gyűlés katonai megbízottját. A részleteket szövetségi törvény szabályozza.’)[37] A katonai ombudsman jogállását és feladatait az 1957. június 27.-én hatályba lépő önálló törvény részletezte. Ennek főbb rendelkezéseit a törvény 1982. június 16.-án kelt új változata megismételte, egyértelműbb megfogalmazásban erősitve meg a honvédelmi megbízott vizsgálati hatáskörét.[38]
Minden katonának lehetősége van jogorvoslati kérvényével, akár a szolgálati út betartása nélkül is (tehát elöljáróját nem tájékoztatva), a honvédelmi megbízotthoz fordulnia. Emiatt semmiféle hátrány nem érheti.
A parlamenti ombudsman felülvizsgálati munkájában számos forrásra támaszkodhat; így adatokat kérhet a minisztériumtól s a katonai elöljáróktól, meghallgatást kezdeményezhet, előre nem bejelentett csapatlátogatást tehet. A jogsérelem megszüntetésére közvetlen utasítást nem adhat, de parlamenti pozíciójából indítványt tesz arra, hogy az illetékesek a kiigazító intézkedéseket megtegyék. A honvédelmi megbízott minden naptári évben részletes, az egyedi sérelmi eseteket felsorakoztató, beszámolót készít a Szövetségi Gyűlés számára. Ezt az okmányt a Bundestag kiadványaként megküldik a Védelmi Minisztérium és a Bundeswehr vezetői körének egészen századparancsnoki szintig. A tapasztalatok szerint ennek a nyilvánosságnak is érezhető visszatartó ereje van a fegyveres erőkön belüli jogsérelmi mutatók alakulásában.[39]
FRANCIAORSZÁG
A végrehajtó hatalom és a védelempolitika kapcsolatának néhány általános jellemzője[40]
Az államforma és az alkotmányos berendezés minden országban rányomja bélyegét a civil kontroll megoldási módjaira, technikáira. Ez a megállapítás különösen igaz a francia példa esetében.
A második világháború után újraformálódó francia politikai rendszert a politika-történészek Negyedik Köztársaságnak nevezik: befolyásos hatalmú parlament, gyenge, sűrűn változó kormányzat, a kormánypárti és ellenzéki pártszövetségek szövevénye és gyakori cseréje, protokolláris szerepet játszó államelnök jellemezte ezt a – történetileg instabilnak bizonyult, s ezért kevéssel tíz múltán megszűnésre ítélt - államformát.
A ma érvényes, 1958-ban elfogadott alkotmány szemi-prezidenciális rendszert hozott létre. A lényegében gaulle-ista államfelfogást tükröző, négy évtizede működő rendszer – az Ötödik Köztársaság - középpontjában a közvetlenül választott elnök áll. Az elnök kiterjedt politikai – így végrehajtó hatalmi - jogosultságokkal rendelkezik, anélkül azonban, hogy egy személyben a kormány feje is lenne. Ez a tény az amerikai, tisztán prezidenciális, rendszertől erősen megkülönbözteti a franciát. Az Ötödik Köztársaság lényegében megosztott végrehajtó hatalmi szerkezetre épül: a köztársasági elnök mellett, az ugyancsak közvetlenül választott parlament többségi pártja(i) alkotják a kormányt. Tehát a kormány egyszerre felelős az őt kinevező elnöknek és a parlamentnek, amelynek többségi soraiból származik.
Ez a kettősség, hatalmi megosztottság, nem okoz gondot, ha az elnök és a kabinet ugyanahhoz a politikai családhoz tartozik. A súrlódások, ütközések természetesen valószínűbbek, ha eltér a duális végrehajtó hatalom két tagjának eszmei-politikai kötődése. Ezt a helyzetet, amely a jelenlegi kormányt is beszámítva három ízben fordult elő az Ötödik Köztársaság történetében, társbérletnek (’cohabitation’-nak) nevezi a francia politikai nyelvezet.
Az 1958. évi alkotmány 5. pontjából, amely a köztársaság elnökét ’a nemzeti függetlenség, a területi sérthetetlenség ....védelmezője’-ként határozza meg, következik a 13., 15. és 16. cikk, amely a fegyveres erők parancsnokaként igen széleskörű felhatalmazást ad az államfőnek. Így ’betölti a nemzetvédelmi legfelsőbb tanács és bizottságok elnöki tisztét.’.. ’Amennyiben a köztársaság intézményeit, a nemzeti függetlenséget, területének sérthetetlenségét ....közvetlen veszély fenyegeti, s amennyiben az alkotmányos közhatalom rendes működése megszakad, a köztársasági elnök a miniszterelnök, a parlament két házának elnöke, valamint az Alkotmánytanács hivatalos meghallgatása után megteszi a körülmények által megkívánt intézkedéseket.’[41]
Az idézett alkotmányszövegben, az 1959. évi nemzetvédelemre vonatkozó törvényerejű rendeletben, valamint annak végrehajtási utasításaiban[42] lényegében annak a politikai ténynek jogi megfogalmazását találjuk meg, hogy a francia köztársaság elnöke a nemzetvédelem (és a külpolitika) irányvonalának meghatározásában kiterjedt jogosítványokkal rendelkezik. E jogosítványok gyakorlati nyomatékául szolgál, egyebek mellett, az a körülmény, hogy az államfő elnökli a kormány üléseit, közvetlen fennhatósága alatt áll (a megközelítőleg az amerikai Nemzetbiztonsági Tanács funkcióját betöltő) Védelmi Bizottság, amelynek tagja még a miniszterelnök, a külügy-, a honvédelmi, valamint a gazdasági- és pénzügyminiszter. A köztársasági elnök tényleges hatását a védelmi politikára az is jelzi, hogy egyedül jogosult az atomfegyver bevetésének eldöntésére.[43]
A végrehajtó hatalom duális szerkezetét mutatja, hogy az alkotmány, valamint a már idézett kormányerejű rendelet és végrehajtási utasítás lényeges nemzetvédelmi feladatokat fogalmaz meg a kormánnyal (a miniszterelnökkel és a védelmi miniszterrel) kapcsolatban is. A kormány, mint a nemzeti politika irányítója ’Rendelkezik a közigazgatás és a fegyveres erők felett’. A miniszterelnök személyesen ’Felelősséggel tartozik a nemzetvédelemért’. (Az alkotmány 20. és 21. cikke.)[44]
A valóságban a miniszterelnök felelőssége elsősorban a tárcaközi koordinációban testesül meg: biztosítja a Védelmi Tanács döntéseinek kormányszintű végrehajtását. Ebben a tevékenységében a Nemzetvédelmi Főtitkárság (Secrétariat Général de la Défense Nationale) van segítségére, amely az összehangolás operatív feladatait végzi, s szervezetileg a kormányfő közvetlen irányítása alatt áll.
A védelmi minisztérium és a katonai felsővezetés
A honvédelem katonapolitikai vonatkozásaival, és a francia fegyveres erők közvetlen operatív irányításával kapcsolatos ügyintézés a védelmi miniszter hatáskörébe tartozik. A védelmi miniszter, mint a kormány szakminisztere felelős a katonapolitikai célok megvalósításáért, a haderő működési feltételeinek biztosításáért, a felkészítésért és mozgósításért. Közvetlen alárendeltségébe tartozik a fegyveres erők vezérkari főnöke, és minisztérium egész (civil és katonai szakembereket egyaránt alkalmazó) apparátusa.
A védelmi miniszter közvetlen irányítása alá tartozik a Fegyverzeti Főigazgatóság, amely a fegyverzeti programokért, a katonai célú ipari és technológiai stratégiáért felel, s végzi az ezzel kapcsolatos állami és ipari feladatok koordinálását.[45] A minisztériumi apparátus része a Fegyveres Erők Ellenőrző Főnöksége, amely a honvédelemre és a fegyveres erőkre vonatkozó törvények és miniszteri utasítások végrehajtását felügyeli a védelmi minisztérium hatáskörébe tartozó valamennyi szervezetnél. A minisztériumi munka fontos részét alkotják a hivatásos- és sorállománnyal, valamint a védelmi szektor civil alkalmazottaival kapcsolatos szociális és adminisztratív ügyek. Az intéző szervezetek között kell megemlíteni például a Szociális Ügyek Főnökségét és a Haderő Nyugdíj Intézetét. Szervezetileg a miniszter alárendeltségébe tartozik, bár a Védelmi Tanácson keresztül a köztársasági elnök számára is rendszeres tájékoztatást nyújt, a külső hírszerzésért felelős Külbiztonsági Főigazgatóság.
Ha védelempolitikai kérdésekben független civil véleményekre van szüksége, a miniszter elsősorban az biztonsági és katonai elemzések készítése céljából létrehozott Stratégiai Bizottság nevű munkacsoportra, illetve saját közvetlen stábjára, kabinetjére támaszkodik. A minisztériumi kabinetrendszer a francia államigazgatási rendszer sajátja. Így nevezik azt a viszonylag kis létszámú stábot, amelynek tagjai nem köztisztviselők, hanem a minisztériumi apparátusba kívülről érkezett szakértők, akik megbízatása a miniszter mandátumával lejár (vagyis, ebben az értelemben, ’politikai kinevezettek’). Feladatuk az, hogy a miniszter teljes politikai bizalmát bírva, az ő munkáját segítő döntéselőkésztő, tanácsadó feladatokat lássanak el. Véleményük független a köztisztviselői kar, (és a HM-ben: a katonai felsővezetés) véleményétől, jóllehet szükségszerűen támaszkodik az apparátus által szolgáltatott adatokra és elemzésekre.
A védelmi miniszter a katonai felsővezetéssel való kapcsolatát elsősorban a Vezérkari Főnökök Bizottságán keresztül tartja, amely havonta egyszer, a miniszter elnökletével ülésezik és a fegyveres erők egészét érintő legfontosabb kérdéseket vitatja meg. A Bizottság tagja a fegyveres erők vezérkari főnöke és a három haderőnemi vezérkari főnök.
A fegyveres erők vezérkari főnöke a védelmi miniszter közvetlen alárendeltségében áll, a miniszter elsőszámú munkatársa katonai kérdésekben. Az ő vezetésével dolgozzák ki a hadműveleti alkalmazási terveket, ő felelős a fegyveres erők hadrafoghatóságáért.
Az összhaderőnemi vezérkari főnök rendkívüli helyzetben a hadműveleti katonai főparancsnokká lép elő, előjárója lesz a három haderőnem vezérkari főnökének és a csendőrség (Gendarmerie) főigazgatójának. Békeidőben a szárazföldi csapatok, a légierő és a haditengerészet vezérkari főnökei, valamint a csendőrség parancsnoka a védelmi miniszter közvetlen alárendeltségébe tartoznak.
A fegyveres erők vezérkari főnökének döntéshozó munkáját az általa irányított vezérkar több szakosított parancsnoksága segíti. Így a hadműveletek közvetlen vezetéséért az Összhaderőnemi Hadműveleti Központ, a hadműveleti tervezésért, kiképzésért és a szövetségi együttműködésből adódó feladatok végrehajtásáért a Hadműveleti Tervező Törzs felelős.
A nemzetbiztonsági stratégia alapdokumentuma: a Fehér Könyv
A francia biztonságpolitika jelenleg érvényes koncepcionális alapelveit az 1994-ben megjelent Fehér Könyv[46] tartalmazza. A stratégiai alapokmány érdekessége, hogy olyan ’politikai társbérleti’ időszakban dolgozták ki, amikor az országnak Mitterand személyében szocialista államfője, és Balladur személyében gaullista kormányfője volt. Ez a tény, egyebek között, azt bizonyítja, hogy a cohabitation nem jelent szükségszerűen s minden esetben szembenállást és ütközést; a francia hagyományoknak megfelelően a biztonság- s védelempolitika éppen az a terület, ahol reális esély van pártérdekeken túllépő külpolitikai konszenzusra. Ennek egyik kifejezője volt a Fehér Könyv kidolgozása és megjelentetése az Élysée és a Matignon palota együttműködésében 1994-ben.
A Fehér Könyv, az 1972-ben megjelent elődjéhez hasonlóan hosszútávon, 2010-ig határozza meg az ország védelmi politikáját. Számba veszi a bipoláris világ felbomlását követő új biztonságpolitikai kockázatokat, s kijelöli az új helyzetnek megfelelő védelempolitikai prioritásokat. Ebben nagy hangsúlyt kap a védelem globális, a katonai tényezőket meghaladó jellege: így a polgári védelem, a honvédelem gazdasági vetületei, az olyan új típusú kihívások, mint a nemzetközi terrorizmus, szervezett bűnözés, tömeges, illegális bevándorlás.[47]
1995-ben Chirac elnök megbízta a védelmi minisztert, hogy a Fehér Könyv folyományaként készítsen átfogó jelentést a haderő helyzetéről, s fejlődési kilátásairól. A döntési következményeiben nagyjelentőségű elemző munka a a fegyveres erők helyének és szerepének alapvető újragondolásához vezetett az új nemzetközi helyzetben, áttekintve többek között a hadsereg feladatait, szerkezeti felépítését, költségvetési igényeit. A védelmi minisztérium tanulmánya hozzájárult többek között ahhoz az 1996. évi elnöki döntéshez, amely szerint Franciaország fokozatosan elindul a teljesen professzionális hadsereg irányába, a harmadik évezred elejére lépcsőzetesen felszámolja a kötelező katonai szolgálatot.
[1]Webster’s Ninth New Collegiate Dictionary, 1986, 285.o.
[2] Idézi David F. Trask, Demokrácia és honvédelem. A fegyveres erők polgári ellenőrzése az Egyesült Államokban. USIS, Regional Office Vienna, 1993. 9.o.
[3] Samuel P. Huntington, A katona és az Állam. Zrinyi-Atlanti, 1994. 9.o.
[4] Alvin H. Bernstein, Hogyan támogatják az intézmények a haderő polgári irányitását és ellenőrzését a demokráciákban? In A haderő polgári vezérlése. SVKI/Gondolat Budapest 1995. 128-129.o.
[5] A számos vitacikk közül lásd például Gregory D. Foster, Confronting Crisis in Civil-Military Relations, The Washington Quaterly Automn 1997. Vol 20. No. 4. pp.15-34.; Peter D. Feaver, The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz, Armed Forces Society Winter 1997. Vol. 23. No. 2. pp. 149-178.
[6] General Sir Peter de la Billiere, Storm Command, London: HarperCollins Publishers, 1992, pp. 20-23.; Richard Cohen, `The UK system of high command`, előadás a George C. Marshall Központban, Garmisch-Partenkirchen, kézírat 1995. pp. 5-6.
[7] Lásd például David Yost, ‘Mitterand and defense and security policy’, French Politics and Society, vol. 9, nos. 3-4., Summer/Fall 1991, pp. 146-7.; Williem T. Johnsen and Thomas-Young, `French Policy toward NATO: enhanced selectivity, vice rapprochement`, US Army War College, 1994, pp. 4-5.
[8] Martin Edmonds, Central organizations of defense’, Boulder, CO and Oxford: Westview Press, 1985, 2.o.
[9] A probléma elemzését lásd részletesen Douglas Bland, ‘Protecting the military in democracies: a neglected dimension of civil-military relations’, Manuscript, Rome, NATO Defense College, 1994.
[10] (Lásd egyebek közt ’Partnership for Peace: Framework Document’, Brussels, 10. January 1994, para 3.)
[11] Richard H. Kohn, The Forgotten Fundamentals of Civilian Control of the Military in Democratic Government, Előadás a parlamenti képviselők szemináriumán, 1997. Julius . George C. Marshall Center for European Security Studies , Garmisch-Partenkirchen.
[12] Részletesebben erről lásd Szabó János tanulmányát ugyanebben a kötetben.
[13] J.David Morgan, The UK Defence Committee, Előadás-vázlat az ’Ellenőrzés parlamenti módszerei’ cimü nemzetközi konferencia számára, Almaty, 1997. december, 2.-3.o.
[14] Uo. 4.o.
[15] Uo. 6.o.
[16] Keith Simpson, Frakkosok, mandarinok es csákósok. A politikusok, a köztisztviselők és a katonák közti viszonyrendszer. In A haderő polgári vezérlése. imü 63.o.
[17] Demokrácia és honvédelem imű 9.o.
[18] Az Egyesült Államok Alkotmánya, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1994. 131.o.
[19] A Nemzetbiztonsági Tanácsról részletesen lásd Miroslav Nincic, United States Foreign Policy. C and Q Press Washington 1988. 118-121.o.
[20] Uo. 112.-115.o. és Michael Donley, Organization of High Command in Peace and War: the United States. Előadás a parlamenti képviselők szemináriumán, George C. Marshall European Center for Security Studies, Garmisch Partenkirchen
[21] Paul Herbert, The US High Command in Peace and War. Előadás vázlat az ‘Ellenőrzés parlamenti módszerei’ cimü konferencia számára, Almaty, 1997. december
[22] Az Egyesült Államok Alkotmánya imü 126.o.
[23] Uo. 127.o.
[24] J. David Morgan imű 1.o.
[25] Demokrácia és honvédelem imü 41.o.
[26] Ahogy a kérdés egyik amerikai szakértője fogalmazza: ‘The acquiescent Congress of 1945-68 has been transformed into the more activist and sophisticated legislature of the 1970s and 1980s. That activism and sophistication go hand-in-hand with the emergence of a new generation of legislators, whose political style differed markedly from that of their predecessors. The leaders among them are less intimidated by the complexities of strategic doctrine and hardware. Alton Frye, Strategic Arms Policy: War and Peace Between Congress and President. In ‘The US Congress and the German Bundestag. Westview Press Boulder 1990. 429.o.
[27] Thomas Peter Glakas, Congress, the Power of the Purse, the Committee System and the Executive. Előadás –vázlat a George C. Marshall European Center for Security Studies tanfolyamán. 1996. Február 12.o.
[28] Uo.
[29] Jorg Kuebart, Defense and Military Stuctures of the Federal Armed Forces of Germany, Előadás vázlat az ‘Ellenőrzés parlamenti módszerei’ cimü konferencia számára. Almaty, 1997 december 2.o.
[30] Kovács István (szerk.): Nyugat-Európa alkotmányai. Német Szövetségi Köztársaság, Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1988. 333.o.
[31] Jorg Kuebart imü 4.o.
[32] Kovács István (szerk.) i.mű 328.o.
[33] Uo.
[34] Helmut Schafer, Christian von Stechow, Control of Security Policy, in The U.S. Congress and the German Bundestag imü 434-435.o.
[35] Uo. 437-445.o.
[36] Részletesen lásd: Szabó Mária: A civil kontroll német megoldása: az Innere Führung. Budapest 1997. Védelmi Tanulmányok No. 21.
[37] Kovács István (szerk.) imű 328.o.
[38] A törvény szövegét magyar nyelven lásd Peter Wolf, A honvédelmi megbízott. Batthyány Alapitvány és Hanns Seidel Alapitvány Budapest 1992. Mellékletében 42-50.o.
[39] Uo. 7-28.o.
[40] A francia fegyveres erők civil irányitásáról részletesen lásd Pataki Zsolt: A francia honvédelem politikai kontrollja cimű munkáját. Védelmi Tanulmányok
No. 20. Budapest 1997. A jelen áttekintés, összegző igénnyel, csak néhány fontosabb politikai s államigazgatási momentum kiemelésére vállalkozik.
[41] A francia alkotmány idézett cikkelyeit lásd Kovács István (szerk.) imű 283-284.o.
[42] Lásd Dominique David, La politique de défense de la France, Fondation pour les Etudes de Défense nationale, Paris, 1989, 21-30. o.
[43] Részletesen lásd Pataki Zsolt imű 19.-23.o.
[44] Kovács István (szerk.) 284.o.
[45] A francia védelempolitikában - és gazdaságpolitikában - kiemelkedő szerepet játszó hadiipar minisztériumi irányításáról részletesen lásd Pataki Zsolt imű 39.-41.o.
[46] Livre Blanc sur la Défense, Ministere de la Défense, Paris 1994.
[47] Uo.